Kommentar: En skuffende nordisk samekonvensjon

En sen ettermiddag på fredag den 13. ble en rettighetsavtale mellom Norge, Sverige og Finland offentliggjort i det stille:

– I mål med forhandlingene om nordisk samekonvensjon, smilte Høyres kommunalminister Jan Tore Sanner og Arbeiderpartiets sametingspresident Vibeke Larsen.

Målet er at samene skal kunne bevare, utøve og utvikle sin kultur med minst mulig hinder av landegrensene, kan de melde.

Regjeringen og sametingsrådet med hver sin versjon

Mens statsråd Sanner med en ansvarlig mine retter regjeringens oppmerksomhet mot hvor krevende forhandlingene har vært, er sametingspresident Larsen skyndsom med å snakke inn selvbestemmelse og anerkjennelse av rettigheter til land og vann i fortolkningen av konvensjonen.

For regjeringen er det om å gjøre å understreke at norsk samepolitikk står fast. Sametingsrådet vil selge konvensjonen inn som et instrument som innebærer viktige framskritt for samiske rettigheter.

Målet med konvensjonen er imidlertid minst mulig hinder fra landegrensene, ikke en ambisiøs utvidelse av samisk politisk og kulturelt samarbeid som et grenseløst folk i de tre land, slik mange hadde håpet på.

Forhandlingene har pågått siden en ekspertgruppe ledet av professor og tidligere høyesterettsjustitiarius, Carsten Smith, la fram et utkast til nordisk samekonvensjon i 2005.

Konvensjonsutkastet ble sett på som et banebrytende nybrottsarbeid for anerkjennelse av samenes kollektive og individuelle menneskerettigheter i en grenseoverskridende sammenheng.

Internasjonal utvikling ga optimisme

Ekspertgruppens arbeid var inspirert av forhandlingene om en egen FN-erklæring om urfolks rettigheter, som da var inne i en avsluttende fase.

Erklæringen om urfolks rettigheter ble vedtatt av FNs generalforsamling i 2007 med et overveldende flertall av medlemsstatenes stemmer bak seg. Erklæringen slår fast at «urfolk har rett til selvbestemmelse. I kraft av denne rett bestemmer de fritt sin politiske stilling og fremmer fritt sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling».

Videre har urfolk «i utøvelsen av sin rett til selvbestemmelse, rett til autonomi eller selvstyre i saker som angår deres indre og lokale anliggender, samt til ordninger for finansiering av sine autonome funksjoner».

Innenfor internasjonal folkerett har det skjedd en utvikling de siste 25-30 år som har gitt urfolk, inklusive samene, grunn til optimisme. Allerede i 1966 slo FN fast at alle folk har rett til selvbestemmelse.

Det skjedde da verdensorganisasjonen vedtok den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og den internasjonale konvensjonen om sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter.

I 2007 fulgte FNs høyeste organ, Generalforsamlingen, opp med en resolusjon som fortolker selvbestemmelsesretten til å gjelde for urfolk i samme grad som for alle andre folk. I Norden er det samene som er urfolket.

I fortalen til urfolkserklæringen erkjenner medlemsstatene at FN-pakten av 1945, de to 1966-konvensjonene om menneskerettigheter og Wien-erklæringen og –handlingsplanen av 1993 stadfester at det er av avgjørende betydning at alle folk har rett til selvbestemmelse.

I kraft av denne retten bestemmer de fritt sin politiske stilling og fremmer fritt sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. I fortalen gjøres det også oppmerksom på at ingenting i erklæringen kan benyttes til å nekte et folk retten til selvbestemmelse når denne rett praktiseres i samsvar med folkeretten.

Samene har ventet i god tro

I de 11 årene forhandlingene om nordisk samekonvensjon har vart, har samiske organisasjoner og representanter ventet tålmodig - og i god tro - på at de tre regjeringene skulle gjøre prinsipper som er knesatt i internasjonal folkerett og urfolksrettigheter som er fastsatt i FN-instrumenter, gjeldende for Nordens urfolk i den regionale samekonvensjonen.

2017 er spesielt år for samefolket. 6. februar er det 100 år siden det første samiske landsmøtet ble holdt i Trondheim, og samenes politiske mobilisering tok til. Mange hadde satt sin lit til at i dette jubileumsåret ville regjeringene gjøre alvor av sine festtaler om at den langvarige og bevisste assimilerings- og koloniseringskampanjen de har ført mot samene, er et avsluttet kapittel i Nordens historie, og at statenes politikk også i praksis endrer kurs fra en ideologi om «en stat, ett folk», fra et tankesett om at alle skal være språklig og kulturelt identiske for å ha samme rettigheter, til at de er likeverdige selv om de er ulike i språk og kultur.

Men i stedet kvitterer de tre regjeringene for ventetiden og tilliten med en konvensjon som mangler ambisjoner og som er blottet for vilje til et reelt rettighetsløft for samene. Tvert imot er det statene som befester sin kontroll over samenes land og ressurser og styrker sin politiske makt over det samiske folk gjennom konvensjonen.

Regjeringene innskrenker det samiske folks rett til selvbestemmelse til å «utövas genom självstyre i interna frågor samt genom konsultation i frågor som kan få särskild betydelse för samerna».

I all hovedsak defineres samenes rett til selvbestemmelse som en konsultasjonsrett, og det i saker som berører samene i særlig grad, hvilket er fjernt fra det som er minimumsstandard i internasjonal folkerett.

Konsultasjoner defineres som selvbestemmelse

I Norge har det siden 2005 vært en avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Både den forhenværende rød-grønne og nåværende blå-blå-regjeringen har i løpet av de siste årene rapportert til flere av FNs overvåkingsmekanismer om sin gjennomføring av urfolks rettigheter nasjonalt. Det er gjennomført omlag 40 konsultasjoner med Sametinget, og ifølge rapportene er det i de fleste tilfeller oppnådd enighet mellom samenes representative organ og den norske regjeringen.

Det regjeringen ikke har tatt med i rapportene sine, er at de konsultasjonene det ikke er oppnådd enighet i, har dreid seg om saker som er av stor prinsipiell betydning for sikring av det materielle grunnlaget for samisk kultur. Det er saker som gjelder store natur- og ressursinngrep, som gruvedrift, kraftlinjer, vindmølleparker og dumping av giftig avfall i sjøen, som kan ha store negative konsekvenser for tradisjonelle samiske næringer som reindrift og fjord- og kystfiske.

I flere av disse sakene har regjeringen eller andre myndigheter etter Sametingets syn ikke tatt tilbørlig hensyn til samenes interesser og behov. Og nå har den norske regjeringen blitt enig med sine finske og svenske kolleger at slike konsultasjoner er å betrakte som utøvelse av det samiske folks rett til selvbestemmelse.

Konsultasjonene mellom den norske regjeringen og Sametinget foregår riktignok i en forhandlingsliknende setting. Partene sitter på hver sin side av bordet, regjeringen legger fram planer om tiltak, og Sametinget får komme med synspunkter på disse. Men etter at møtet er hevet, er det den ene parten som alene tar avgjørelsene. Det er regjeringen som bestemmer. Den legger inn i saksframlegget sitt at Sametinget er blitt konsultert og har fått anledning til å komme med sine synspunkter, men at regjeringen ikke finner å imøtekomme disse. Altså har regjeringen fulgt sin plikt og konsultert samenes representative organ, men likevel besluttet mot urfolksorganets syn. Denne ordningen er det nordisk samekonvensjon vil sementere som en samisk variant av alle folks rett til selvbestemmelse.

Ekspertgruppe tilsidesatt

I likhet med sine norske, svenske og finske nabofolk, som utgjør flertallet av befolkningen, må det samiske folket ha rett til selvbestemmelse for å ha en reell mulighet til å ta ansvar for utviklingen av egen framtid.

Ekspertgruppen, som Carsten Smith ledet, la fram et interessant forslag til en styringsmodell, hvor hensynet til samenes rett til selvbestemmelse balanseres opp mot nasjonale myndigheters styringsmandat.

Forslaget innebar en skalering av innflytelse utfra hvor stor betydning saken eller saksfeltet har. I spørsmål av vesentlig betydning for samene innebar forslaget at det skal skje reelle forhandlinger, ikke bare konsultasjoner, med sametingene før offentlige myndigheter treffer vedtak.

I forhandlinger er det to eller flere parter som både må gi og ta, og til slutt være ansvarlige for resultatet av forhandlingene. Dette ville ansvarliggjort sametingene i forhold til viktige samfunnsinteresser. En slik ordning ville gitt Sametinget i Norge rett til å forhandle om f.eks. giftige utslipp fra gruvedrift i viktige fiskefelt i fjord- og kystområder eller bygging av vindmøller i reinbeiteland skal tillates.

Dersom det ble fremmet forslag i det norske Storting (slik det ble gjort senest i 2012) om å legge ned Sametinget, oppheve sameloven og trekke tilbake ratifiseringen av ILO konvensjon nr. 169 om urfolks rettigheter, ville den norske nasjonalforsamlingen være forpliktet til å be regjeringen om å gjennomføre forhandlinger med Sametinget før endelig vedtak ble fattet i Stortinget.

Videre foreslo ekspertgruppen at sametingene skal ha rett til å være representert i offentlige råd og utvalg når de behandler spørsmål som gjelder samiske interesser, og at sametingene skal bli forelagt saker som gjelder samiske interesser før myndigheter treffer vedtak. Dette innebærer en rett til å bli konsultert.

Endelig forslo ekspertgruppen at sametingene også skal gis mulighet til å bli hørt under nasjonalforsamlingenes behandling av saker som særlig berører det samiske folket. Under behandling av en eventuell endring av Norges grunnlov som vil ha betydning for samisk språk, kultur og samfunnsliv, ville Stortinget vært forpliktet til å foreta en høring av Sametingets synspunkter før endelig vedtak treffes. Det er ikke tilfellet i dag.

Undergraver urfolks rettigheter

I nordisk samekonvensjon defineres samenes rett til selvbestemmelse i hovedsak som en rett til å bli konsultert i saker som er av vesentlig betydning for samene. Sametingene skal gis rett til å treffe egne beslutninger utelukkende i interne anliggender. Men også i slike saker forbeholder regjeringene seg en rett til å gripe inn og overstyre sametingene. For eksempel skal statlige myndigheter kunne innføre personer som ikke er samer i sametingenes valgmanntall mot sametingets vilje, ifølge konvensjonen.

Det er en ordning som ikke når opp til det som er minimumsstandard i internasjonal folkerett. Dersom sametingene i Norge, Finland og Sverige gir sin tilslutning til konvensjonen i dens nåværende form, gir de folkevalgte politiske representantene samtidig sin tilslutning til at det samiske folk ikke har en rett til å fatte sine egne beslutninger som er likeverdig med den selvråderetten som nabofolkene nordmenn, finner og svensker har i sine respektive anliggender.

At regjeringene i Finland, Norge og Sverige – med deltakelse fra sametingene i de respektive land – legger fram en konvensjon som innebærer at det samiske folk ikke har likeverdige rettigheter med andre folk, er alarmerende. Tvert imot taler de tre regjeringene med to tunger i urfolkssaker. Internasjonalt har de gått i front for å få FNs generalforsamling til å vedta en moderne og forholdsvis sterk erklæring om urfolks rettigheter. De har også bidratt til et sterkt sluttdokument fra FNs verdenskonferanse om urfolk i 2014, som forplikter medlemsstatene nasjonalt til å iverksette og gjennomføre rettighetene som er stipulert i urfolkserklæringen.

Med sin ferdigforhandlede nordiske samekonvensjon sier regjeringene i de tre land at samene ikke har de samme menneskerettighetene som andre folk og urfolk i verden. Konvensjonen sementerer en innskrenking av samenes selvbestemmelsesrett og rett til land og vann. Den bidrar til å undergrave de folkerettslige nyvinningene som har funnet sted for urfolk internasjonalt de siste tiårene, og kan ha negative konsekvenser for urfolk i andre stater.

Slik er Finland, Norge og Sverige er i ferd med å slukne som fakkelen som viser vei i arbeidet for å respektere, promotere og verne om menneskerettighetene og urfolks rettigheter.