Dyr og tidkrevende kvalitetssikring med liten effekt

Store statlige bygg- og investeringsprosjekt sprekker økonomisk, på tross av omfattende kvalitetssikring. Det viser en gjennomgang gjort av NRK Brennpunkt.

Budsjettsprekk i statlige prosjekter fra 2000-2008

Da forskere fra NTNU så på de første prosjektene som gikk gjennom kvalitetssikring, fant de at halvparten hold budsjettet. Men da NRK inkluderte alle prosjekter fra samme periode, fant vi at langt flere bruker mer penger enn planlagt. Se alle tallene nederst i artikkelen.

Foto: Grafikk: Tom Halsør / NRK

Den norske kvalitetssikringsordningen ble innført i år 2000, for å unngå store budsjettoverskridelser i statlige prosjekter. Samtidig skulle det bli lettere for politikere å ta beslutninger. Men NRKs gjennomgang tyder på at den omfattende kvalitetssikringen har liten effekt.

Ordningen innebærer at prosjektledere først skal utrede alle aktuelle løsninger etter en bestemt mal. Denne blir deretter kvalitetssikret av private konsulenter. Deretter utarbeides et forprosjekt, som igjen kvalitetssikres av nye konsulenter.

Først når alle trinnene er tilbakelagt kan prosjektleder planlegge byggestart. Kvalitetssikringsprosessen tar flere år.

Klipp fra Brennpunkt: Kontrollørene kommer. Grafikk: Alexander Vollevik Larsen

Se video: Slik fungerer statens kvalitetssikringsordning

Oppsiktsvekkende gode resultater

Sommeren 2013 kom de første forskningsresultatene som kunne si noe om resultatene av kvalitetssikringssystemet.

Forskere fra NTNU hadde sett på de 40 prosjektene som hadde vært igjennom ordningen og fått endelig sluttkostnad. Rapporten sammenlignet kvalitetssikrernes anbefalinger om styrings- og kostnadsramme med den endelige sluttkostnaden.

Les hele NTNU-rapporten: «Bedre kostnadsstyring. Erfaringer med de første investeringstiltakene som har vært gjennom ekstern kvalitetssikring»

Resultatene var oppsiktsvekkende. Forskerne trakk fram at hele 80 prosent av norske statlige investeringsprosjekter holdt budsjettet, når man inkluderer bruk av en bevilget usikkerhetspott (P85).

– Dette er virkelig sensasjonelt. Da vi nylig presenterte dette i på en samling i Storbritannia var alle svært imponert, sier professor og leder for forskningsprogrammet, Knut Samset.

Budsjetterer med usikkerhet

Med kvalitetssikringsordningen kom en ny budsjetteringsmetode: Man estimerer en usikkerhetspott i tillegg til vanlige uforutsette utgifter. Denne summen ble så lagt inn i budsjettet for prosjektet. Man la altså inn et estimert slingringsmonn. Dette nye budsjettet, med slingringsmonn, ble kalt P85.

Prosjektlederen må forholde seg til et lavere budsjett, kalt P50.

Professor Knut Fredrik Samset, NTNU

Professor Knut Fredrik Samset på NTNU er fornøyd med kvalitetssikringsordningen.

Foto: Christian Kråkenes / NRK

– Differansen mellom P50 og P85 er en usikkerhetsavsetning, hvis etatene går over P50 må de få tillatelse fra departementet til å øke budsjettet. Hvis de går over P85 så er de utenfor departementets fullmakt, da må man gå til Stortinget, forklarer Samset.

Hensikten med ordningen er at når man ser på prosjektene samlet, skal rundt halvparten av prosjektene bli dyrere enn P50-budsjettet, og den andre halvparten billigere.

De første resultatene fra NTNU viste nettopp dette. Nesten halvparten kom inn på budsjett, mens litt over halvparten kom over P50. Også dette var uvanlig bra ifølge Samset. Han viser til at på verdensbasis er det vanlig at 70 prosent sprekker, mens kun 30 prosent kommer inn på budsjett.

– Det betyr at styringen fra departementets side har vært veldig god, sier Samset

NRKs undersøkelse gir annet resultat

Brennpunkt ønsket å se nærmere på forskernes resultater. Vi har derfor samlet inn sluttkostnader og prognoser for sluttkostnad på alle prosjekt som ble kvalitetssikret fra 2000 til 2008.

Penger brukt på kvalitetssikring

Etter kvalitetssikringsordningen ble utvidet i 2005 har kostnadene økt kraftig.

Foto: Grafikk: Tom Halsør / NRK

Det er 84 prosjekter, over dobbelt så mange som i NTNUs rapport. Vi har brukt samme utregningsmetode, men forskjellen er at vi har tatt med flere, større og mer komplekse prosjekt. Våre resultater ser annerledes ut:

NRK får en vesentlig høyere prosentandel som ikke holder budsjett. I vårt regnestykke er ikke Norge bedre enn resten av verden, på tross av omfattende kvalitetssikring. 34 prosent holder budsjettene, 66 prosent sprekker.

Samset vil ikke kommentere NRKs undersøkelse.

– Hvis vi skulle gått inn i dette ville vi måtte kvalitetssikre NRKs tall. Vi vil selvsagt komme med oppdaterte tall etter hvert som prosjektene er ferdigstilt, slik at en får et riktig bilde av situasjonen, sier professor Knut Samset.

Tid brukt på å skrive kvalitetssikringsrapporter

Det tar i snitt over et halvt år å skrive kvalitetssikringsrapportene.

Foto: Grafikk: Tom Halsør / NRK

Han er skeptisk til at Brennpunkt inkluderer sluttkostnader basert på prognoser. Brennpunkt har imidlertid innhentet prognosene direkte fra de statlige etatene, og de er basert på oppdaterte tall for hva prosjektet trolig vil koste.

Går i feil retning

Forskerne ved NTNU oppdaterte nylig sin forskning med 11 nye avsluttede prosjekter. Disse resultatene trekker i samme retning som Brennpunkt sine tall.

De nye tallene er fremdeles gode sammenlignet med internasjonale resultater, men en høyere andel sprekker på budsjettet.

Forskerne påpeker at mens prosjektene samlet kom ut med en overskridelse på 1 milliard kroner i den første rapporten målt mot P50, har overforbruket økt til 5,5 milliarder i den oppdaterte rapporten fra NTNU.

I NRKs tall, som har med tilsammen 84 prosjekter, er budsjettsprekken på 13,7 milliarder kroner.

Budsjettsprekk i statlige prosjekter - oppdaterte tall fra NTNU

Når NTNU legger til 11 nye prosjekter går en større andel over budsjett.

Foto: Grafikk: Tom Halsør / NRK

Hvordan var det før vi kvalitetssikret?

Brennpunkt har valgt å bruke styringsrammen, kalt P50, som mål på om prosjektene sprekker eller ikke. Dette gjør vi fordi vi ønsker å sammenligne dagens tall med hvordan vi holdt budsjettene før kvalitetssikringsordningen ble innført.

Professor Bent Flyvbjerg, Oxford University

Professor Bent Flyvbjerg, Oxford University.

Foto: Christian Kråkenes / NRK

Denne regnemåten får støtte fra Bent Flyvbjerg, professor ved Saïd Business School ved University of Oxford, en av verdens fremste forskere på gjennomføring av store prosjekt.

– Skal en sammenligne med gamle budsjett må man bruke P50. Det er dette som er mest sammenlignbart med tidligere budsjett, sier Flyvbjerg.

Liten endring fra 90-tallet

Store budsjettoverskridelser på 80- og 90-tallet var argumentet for å innføre kvalitetssikringssystemet. Men når NRK etterspør statistikk er det ingen, verken i Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå eller blant forskere som vet hvordan det egentlig stod til.

NRK har derfor innhentet tall fra årsrapporter, statsbudsjett og direkte fra etater fra 90-tallet. Vi finner 29 prosjekt innen bygg, vei og jernbane, som ville kommet inn under KS-ordningen idag. Forsvarsprosjekter er utelatt fordi Forsvarsdepartementet ikke har klart å fremskaffe sluttkostnad.

Budsjettoverslagene i disse sektorene før KS-ordningen er ikke direkte sammenlignbare med P50 i dag. Likevel er det ifølge etatene selv de riktigste størrelsene å holde opp mot hverandre.

NRKs undersøkelse viser at før kvalitetssikringen sprakk 66 prosent av prosjektene målt opp mot første bevilgning i Stortinget.

Budsjettsprekker på 90-tallet

På 90-tallet sprakk 66 prosent av prosjektene målt opp mot første bevilgning i Stortinget.

Foto: Grafikk: Tom Halsør / NRK

– Pengebruk viser urovekkende trend

Statssekretær i Finansdepartementet, Jon Gunnar Pedersen, sier de hele tiden jobber med å forbedre kvalitetssikringsordningen.

statssekretær i Finansdepartementet Jon Gunnar Pedersen

Statssekretær i Finansdepartementet, Jon Gunnar Pedersen, sier de jobber med å forbedre kvalitetssikringsordningen.

Foto: Leif Hatland / NRK

– Jeg er veldig interessert i å se på NRKs tall. NTNU fortsetter også å analysere flere prosjekter, og vi lærer av den typen forskning. Vi lærer hvordan prosessen kan forbedres og hvordan vi kan stille bedre krav, spesielt i planleggingsfasen.

– Er du bekymret over at nye tall viser at flere prosjekter sprekker?

– Vi er mest bekymret over at ting koster veldig mye penger. Så snart man har vedtatt et statlig byggeprosjekt fylles det opp med kostbare ting. Det er en urovekkende trend. Vi er nødt til å ha prosesser som kan holde kostnadene under kontroll, sier Pedersen.

Se mer om kvalitetssikring av store statlige prosjekter på NRK Brennpunkt.

Store statlige prosjekter fra 2000-2008

Prosjektnavn

Sluttkostnad

P85-estimat (KS2)

Avvik i prosent

P50-estimat (KS2)

Avvik i prosent

Dobbeltspor Sandnes Stavanger

2,530

1,598

-58.32

1,417

-78.55

E16 Wøyen Bjørum

1,397

1,168

-19.61

1,051

-32.92

Nytt informatikkbygg UiO (IFI2)

1,332

1,106

-20.43

1,019

-30.72

Halden fengsel

1,300

1,169

-11.21

1,086

-19.71

E18 Momarken Sekkelsten

643

599

-7.35

542

-18.63

LOS Økonomiprosjektet (ØP)

724

747

3.08

618

-17.15

E6 Gardermoen – Biri etappe 1

1,830

1,682

-8.8

1,565

-16.93

Gevingåsen tunnel

732

743

1.48

647

-13.14

Lysaker stasjon

1,160

1,108

-4.69

1,029

-12.73

Rv 64 Atlanterhavstunnelen

945

895

-5.59

841

-12.37

Høgskolen i Vestfold (HiV)

694

716

3.07

619

-12.12

Nytt operahus

4,278

4,763

10.18

3,877

-10.34

Integrert strategisk ledelsesbygg (ISL)

574

580

1.03

527

-8.92

Ringveg nord i Tønsbergpakken fase 1

1,210

1,212

0.17

1,136

-6.51

Rv 2 Kløfta Nybakk

820

795

-3.14

771

-6.36

Rv 519 Fastlandsforb. Finnøy (Finnfast)

675

746

9.52

640

-5.47

Dobbeltspor Sandvika Asker

3,735

4,117

9.28

3,559

-4.95

GSM-R

1,740

1,915

9.14

1,681

-3.51

FISBasis

1,520

1,560

2.56

1,498

-1.47

Lofoten fastlandsforbindelse 2 (Lofast 2)

1,380

1,556

11.31

1,373

-0.51

E18 Høvik Frydenhaug

1,162

1,293

10.13

1,159

-0.26

E18 Krosby Knapstad

1,194

1,306

8.58

1,192

-0.17

Lysaker Sandvika

3,115

3,636

14.33

3,140

0.8

Eiksundsambandet

1,062

1,186

10.46

1,078

1.48

E6 Svingenskogen Åsgård

2,636

2,967

11.16

2,728

3.37

Golf leveranseprosjekt 1 (LP1)

439

494

11.13

459

4.36

Hærens taktiske treningssenter (HTTS)

544

594

8.42

571

4.73

Ringveg vest byggetrinn 1

1,363

1,589

14.22

1,440

5.35

E18 Frydenhaug Eik

793

909

12.76

843

5.93

Høgskolen i Østfold Remmen (HiØ)

560

665

15.79

606

7.59

Skjold serie

5,000

5,658

11.63

5,423

7.8

E6 Ny Svinesundsforbindelse

897

1,115

19.55

994

9.76

Statlig kontrollområde Svinesund

257

305

15.74

289

11.07

E18 Kopstad Gulli

1,827

2,469

26

2,169

15.77

Svalbard forskningspark

316

430

26.51

393

19.59

E18 Langåker Bommestad

1,316

1,758

25.14

1,639

19.71

E6 Assurtjern Klemetsrud

489

679

27.98

626

21.88

E6 Assurtjern Vinterbro

1,253

1,784

29.76

1,612

22.27

E6 Skjerdingstad - Jaktøyen

595

933

36.23

804

26

E6 Åsgård Halmstad

432

815

46.99

725

40.41

NTNU-rapport fra 2014:

 

 

 

 

 

Fv 108 ny Kråkerøyforbindelse

833

597

-39.65

561

-48.56

Perform

1,016

933

-8.95

700

-45.15

E18 Bjørvikaprosjektet

7,154

6,368

-12.34

5,535

-29.25

E6 Nordre avlastningsveg

1,600

1,376

-16.29

1,311

-22.05

Rv. 150 Ulven-Sinsen

4,167

3,836

-8.62

3,521

-18.35

Fv. 47 T-forbindelsen

1,924

1,944

1.01

1,696

-13.42

Odontologibygg Bergen

746

775

3.75

707

-5.51

E39 Kvivsvegen

1,245

1,314

5.25

1,218

-2.22

Domus Medica (Gaustad UiO)

455

517

11.96

448

-1.5

Rv 7 Hardangerbrua

2,570

2,880

10.78

2,556

-0.56

E18 Sky-Langangen

2,038

2,150

5,21

2,040

0,10

NRKs undersøkelse:

 

 

 

 

 

Tetra, nødnett 2004

6,204

4,763

-30.25

4,286

-44.75

E6 Øyer-Tingberg-Tretten

1,330

1,080

-23.18

994

-33.83

LØFT-Modulis, Lånekassens fornyingsprogram

857

762

-12.5

642

-33.48

Høgskolen i Oslo, rehabiltering/ombygging (Patologibygg)

777

684

-13.55

594

-30.64

Vossapakken

1,515

1,259

-20.32

1,166

-29.94

Orion, strukturoppdatering nr. 7189

1,058

909

-16.38

861

-22.85

E6 Jevika-Selli (Steinkjer)

1,266

1,110

-14.08

1,039

-21.82

Bybanen i Bergen

2,053

1,957

-4.91

1,692

-21.33

Anskaffelse, transportfly, C-130J nr. 7806

5,019

4,318

-16.25

4,188

-19.85

Pensjonsprogrammet, fase 3, del 2

1,696

1,761

3.68

1,427

-18.86

R6

1,109

1,069

-3.82

960

-15.49

Høgskolen i Bergen

2,100

2,030

-3.45

1,857

-13.06

Logistikkprosjektet i LOS-programmet nr. 2814

840

793

-5.97

Unntatt offentlighet

Unntatt offentlighet

Kampflykapasitet nr. 7600

64,008

68,363

6.37

57,197

-11.91

Sting Ray torpedo nr. 6401

1,888

1,930

2.17

1,694

-11.45

Domus Media, rehabilitering 2008

532

540

1.32

481

-10.78

Pensjonsprogrammet, fase 2

940

947

0.71

854

-10.06

Regionskytefelt Østlandet nr. 2UØ7001800

2,274

2,393

4.97

2,167

-4.96

Leopard II stridsvogner nr. 5060

1,645

1,645

-0.03

1,581

-4.03

Luft til luft kortholdsmissiler nr. 7102

1,645

1,674

1.74

1,584

-3.85

Nye fregatter 2000, nr. 6088

18,267

18,480

1.15

17,677

-3.34

Nytt sjømålsmissil nr. 6027

3,917

3,964

1.18

3,822

-2.48

Nordisk enhetshelikopter - tilleggsanalyse nr. 7660

6,704

6,825

1.78

Unntatt offentlighet

Unntatt offentlighet

Landbasert indirekte ildstøtte nr. 5439

2,035

2,122

4.08

Unntatt offentlighet

Unntatt offentlighet

Fv. 107 Jondalstunnelen, supplerende analyse

848

963

11.97

840

-0.88

Bakke-til-luft raketter (NASAMS II) nr. 7611

1,220

1,275

4.31

1,211

-0.78

Dobbeltspor Barkåker-Tønsberg

1,592

1,743

8.66

1,592

0

Link 16 - Hovedprosjekt nr. 2765

1,145

1,304

12.17

1,150

0.47

E6 Øst, Trondheim og Stjørdal

4,059

4,521

10.23

4,079

0.5

RIT 2000 byggefase 1, 3 rapporter

 5 100

 5 722

10.87

5,395

5.46

Rikshospitalet og Radiumhospitalet, forskningsbygget

1,256

1,523

17.57

1,446

13.17

Oppdatering av Ula-klasse ubåt nr. 6345

1,428

1,860

23.23

1,694

15.71

Implementering av IKT Basisløsning i NAV-enheter

873

1,281

31.88

1,075

18.8

Brukte pansrede spesialkjøretøyer NR. 5026

1,156

1,818

36.41

1,653

30.08

Nytt sjømålsmissil nr. 6026

2,121

3,270

35.14

3,061

30.71

Panservern middels rekkevidde nr. 5036

657

1,470

55.32

1,322

50.32

Infrastruktur Fornebu 2002

1,233

3,218

61.69

2,979

58.61

  • 3 offentlig/private-samarbeidsprosjekter er utelatt, fordi det var vanskelig å få tak i en sluttkostnad fra de private utbyggerne. Statens leiekostnader var ikke oppgitt med P50 og P85, og kunne derfor ikke måles på den måten vi ønsket.
  • Der det foreligger flere rapporter, har vi valgt å bruke tallene fra den siste rapporten. Dette for å få det mest oppdaterte tallet.
  • Alle tallene er regnet om til kroneverdien for sluttkostnad. Omregningsnøkler er hentet fra SSB, bortsett fra på forsvarsprosjekter. Der har vi brukt Forsvarsdepartementet egen omregningsnøkkel.
  • Tre forsvarsprosjekt har P50 unntatt offentlighet.
  • Sluttkostnad basert på prognose er markert med fet skrift.

Store statlige prosjekter på 90-tallet

Prosjekt

Sluttkostnad

Første bevilgning (valutajustert)

Avvik i prosent

Avvik i mill. kr

88030 Rikshospitalet nybygg og Preklinisk 3

5,015

2,850

-75.96

-2,165

E69 Fastlandsforbindelse Magerøya

1,100

705

-56.08

-395

Gardermobanen

8,526

5,496

-55.13

-3,030

E134 Drammen-Mjøndalen

1,076

786

-36.86

-290

Rv159 Knatten-Vigernes

1,200

882

-36.02

-318

E134 Sentrumsring Drammen, parsell Bragernes

866

654

-32.52

-212

E39/Rv542 Trekantsambandet

1,867

1,456

-28.23

-411

88052 Rikshospitalet brukerutstyr

758

614

-23.42

-144

E18 Bjørndalssletta-Gartnerløkka

1,122

923

-21.5

-199

Rv562 Askøybrua

800

665

-20.3

-135

Rv35 Lunner-Gardermoen

801

670

-19.62

-131

95012 UiTø Breivika

816

706

-15.67

-111

E16 Lærdal-Aurland

1,050

918

-14.35

-132

Rv159 Lørdagsrud-Vigernes

750

664

-12.88

-86

Rv23 Oslofjordforbindelsen

1,340

1,188

-12.77

-152

92013 UiB biologiske basalfag

992

939

-5.55

-52

92033 NTNU Realfagbygget

1,311

1,253

-4.59

-57

Nye Nationaltheatret stasjon

895

865

-3.36

-29

E18 Oslotunnelen (Festningstunnelen, Fjellinjen etappe 1)

1,135

1,111

-2.18

-24

95008 Høgskolen i Agder, Gimlemoen samlokalisering

747

752

0.59

4

Østfoldbanen, Ski-Sandbukta

1,602

1,614

0.74

12

E6 Østfoldgrense-Vestby

906

916

1.07

10

E18 Gutu-Kopstad

3,007

3,139

4.19

132

91004 Regjeringskvartalet, 5. byggetrinn

732

773

5.33

41

Rv190 Ekebergprosjektet

763

813

6.1

50

Radio- og TV-senter til OL

471

536

12.17

65

Krifast (Kristiansund)

1,000

1,244

19.63

244

Rv1 Rennfast

770

962

19.97

192

Rv160 Granfosslinja

547

795

31.17

248