Dyr og tidkrevende kvalitetssikring med liten effekt

Den norske kvalitetssikringsordningen ble innført i år 2000, for å unngå store budsjettoverskridelser i statlige prosjekter. Samtidig skulle det bli lettere for politikere å ta beslutninger. Men NRKs gjennomgang tyder på at den omfattende kvalitetssikringen har liten effekt.

Ordningen innebærer at prosjektledere først skal utrede alle aktuelle løsninger etter en bestemt mal. Denne blir deretter kvalitetssikret av private konsulenter. Deretter utarbeides et forprosjekt, som igjen kvalitetssikres av nye konsulenter.

Først når alle trinnene er tilbakelagt kan prosjektleder planlegge byggestart. Kvalitetssikringsprosessen tar flere år.

Oppsiktsvekkende gode resultater

Sommeren 2013 kom de første forskningsresultatene som kunne si noe om resultatene av kvalitetssikringssystemet.

Forskere fra NTNU hadde sett på de 40 prosjektene som hadde vært igjennom ordningen og fått endelig sluttkostnad. Rapporten sammenlignet kvalitetssikrernes anbefalinger om styrings- og kostnadsramme med den endelige sluttkostnaden.

Les hele NTNU-rapporten: «Bedre kostnadsstyring. Erfaringer med de første investeringstiltakene som har vært gjennom ekstern kvalitetssikring»

Resultatene var oppsiktsvekkende. Forskerne trakk fram at hele 80 prosent av norske statlige investeringsprosjekter holdt budsjettet, når man inkluderer bruk av en bevilget usikkerhetspott (P85).

– Dette er virkelig sensasjonelt. Da vi nylig presenterte dette i på en samling i Storbritannia var alle svært imponert, sier professor og leder for forskningsprogrammet, Knut Samset.

Budsjetterer med usikkerhet

Med kvalitetssikringsordningen kom en ny budsjetteringsmetode: Man estimerer en usikkerhetspott i tillegg til vanlige uforutsette utgifter. Denne summen ble så lagt inn i budsjettet for prosjektet. Man la altså inn et estimert slingringsmonn. Dette nye budsjettet, med slingringsmonn, ble kalt P85.

Prosjektlederen må forholde seg til et lavere budsjett, kalt P50.

– Differansen mellom P50 og P85 er en usikkerhetsavsetning, hvis etatene går over P50 må de få tillatelse fra departementet til å øke budsjettet. Hvis de går over P85 så er de utenfor departementets fullmakt, da må man gå til Stortinget, forklarer Samset.

Hensikten med ordningen er at når man ser på prosjektene samlet, skal rundt halvparten av prosjektene bli dyrere enn P50-budsjettet, og den andre halvparten billigere.

De første resultatene fra NTNU viste nettopp dette. Nesten halvparten kom inn på budsjett, mens litt over halvparten kom over P50. Også dette var uvanlig bra ifølge Samset. Han viser til at på verdensbasis er det vanlig at 70 prosent sprekker, mens kun 30 prosent kommer inn på budsjett.

– Det betyr at styringen fra departementets side har vært veldig god, sier Samset

NRKs undersøkelse gir annet resultat

Brennpunkt ønsket å se nærmere på forskernes resultater. Vi har derfor samlet inn sluttkostnader og prognoser for sluttkostnad på alle prosjekt som ble kvalitetssikret fra 2000 til 2008.

Det er 84 prosjekter, over dobbelt så mange som i NTNUs rapport. Vi har brukt samme utregningsmetode, men forskjellen er at vi har tatt med flere, større og mer komplekse prosjekt. Våre resultater ser annerledes ut:

NRK får en vesentlig høyere prosentandel som ikke holder budsjett. I vårt regnestykke er ikke Norge bedre enn resten av verden, på tross av omfattende kvalitetssikring. 34 prosent holder budsjettene, 66 prosent sprekker.

Samset vil ikke kommentere NRKs undersøkelse.

– Hvis vi skulle gått inn i dette ville vi måtte kvalitetssikre NRKs tall. Vi vil selvsagt komme med oppdaterte tall etter hvert som prosjektene er ferdigstilt, slik at en får et riktig bilde av situasjonen, sier professor Knut Samset.

Han er skeptisk til at Brennpunkt inkluderer sluttkostnader basert på prognoser. Brennpunkt har imidlertid innhentet prognosene direkte fra de statlige etatene, og de er basert på oppdaterte tall for hva prosjektet trolig vil koste.

Går i feil retning

Forskerne ved NTNU oppdaterte nylig sin forskning med 11 nye avsluttede prosjekter. Disse resultatene trekker i samme retning som Brennpunkt sine tall.

De nye tallene er fremdeles gode sammenlignet med internasjonale resultater, men en høyere andel sprekker på budsjettet.

Forskerne påpeker at mens prosjektene samlet kom ut med en overskridelse på 1 milliard kroner i den første rapporten målt mot P50, har overforbruket økt til 5,5 milliarder i den oppdaterte rapporten fra NTNU.

I NRKs tall, som har med tilsammen 84 prosjekter, er budsjettsprekken på 13,7 milliarder kroner.

Hvordan var det før vi kvalitetssikret?

Brennpunkt har valgt å bruke styringsrammen, kalt P50, som mål på om prosjektene sprekker eller ikke. Dette gjør vi fordi vi ønsker å sammenligne dagens tall med hvordan vi holdt budsjettene før kvalitetssikringsordningen ble innført.

Denne regnemåten får støtte fra Bent Flyvbjerg, professor ved Saïd Business School ved University of Oxford, en av verdens fremste forskere på gjennomføring av store prosjekt.

– Skal en sammenligne med gamle budsjett må man bruke P50. Det er dette som er mest sammenlignbart med tidligere budsjett, sier Flyvbjerg.

Liten endring fra 90-tallet

Store budsjettoverskridelser på 80- og 90-tallet var argumentet for å innføre kvalitetssikringssystemet. Men når NRK etterspør statistikk er det ingen, verken i Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå eller blant forskere som vet hvordan det egentlig stod til.

NRK har derfor innhentet tall fra årsrapporter, statsbudsjett og direkte fra etater fra 90-tallet. Vi finner 29 prosjekt innen bygg, vei og jernbane, som ville kommet inn under KS-ordningen idag. Forsvarsprosjekter er utelatt fordi Forsvarsdepartementet ikke har klart å fremskaffe sluttkostnad.

Budsjettoverslagene i disse sektorene før KS-ordningen er ikke direkte sammenlignbare med P50 i dag. Likevel er det ifølge etatene selv de riktigste størrelsene å holde opp mot hverandre.

NRKs undersøkelse viser at før kvalitetssikringen sprakk 66 prosent av prosjektene målt opp mot første bevilgning i Stortinget.

– Pengebruk viser urovekkende trend

Statssekretær i Finansdepartementet, Jon Gunnar Pedersen, sier de hele tiden jobber med å forbedre kvalitetssikringsordningen.

– Jeg er veldig interessert i å se på NRKs tall. NTNU fortsetter også å analysere flere prosjekter, og vi lærer av den typen forskning. Vi lærer hvordan prosessen kan forbedres og hvordan vi kan stille bedre krav, spesielt i planleggingsfasen.

– Er du bekymret over at nye tall viser at flere prosjekter sprekker?

– Vi er mest bekymret over at ting koster veldig mye penger. Så snart man har vedtatt et statlig byggeprosjekt fylles det opp med kostbare ting. Det er en urovekkende trend. Vi er nødt til å ha prosesser som kan holde kostnadene under kontroll, sier Pedersen.

Se mer om kvalitetssikring av store statlige prosjekter på NRK Brennpunkt.

• 3 offentlig/private-samarbeidsprosjekter er utelatt, fordi det var vanskelig å få tak i en sluttkostnad fra de private utbyggerne. Statens leiekostnader var ikke oppgitt med P50 og P85, og kunne derfor ikke måles på den måten vi ønsket.
• Der det foreligger flere rapporter, har vi valgt å bruke tallene fra den siste rapporten. Dette for å få det mest oppdaterte tallet.
• Alle tallene er regnet om til kroneverdien for sluttkostnad. Omregningsnøkler er hentet fra SSB, bortsett fra på forsvarsprosjekter. Der har vi brukt Forsvarsdepartementet egen omregningsnøkkel.
• Tre forsvarsprosjekt har P50 unntatt offentlighet.
• Sluttkostnad basert på prognose er markert med fet skrift.