NRK Meny
Normal

Slik fikk private konsulenter makt over alle store statlige prosjekter

Før statens kvalitetssikringenordning ble vedtatt, advarte berørte departementer og etater om at kontrollregimet ville bli for omfattende, tidkrevende og føre til økte kostnader. Men politikerne vedtok ordningen, som er så komplisert at de selv sliter med å forklare den.

Fra Brennpunkt-dokumentaren Kontrollørene kommer

Kvalitetssikringsordningen ble innført fordi politikerne ønsket bedre kontroll. Men i en uhøytidelig rundspørring på Stortinget kan de færreste gjøre rede for hvordan kvalitetssikringen foregår.

Gjennom 80- og 90-tallet hadde en rekke store statlige prosjekt gått langt utover sine bevilgninger. Norges bank, Gardermobanen og oppussingen av Slottet ble alle omtalt som skandaleprosjekter. Politikerne ville ha bedre kontroll.

I 1997 satte derfor Bondevik-regjeringen i gang et prosjekt som skulle se på hvordan systemene for planlegging, gjennomføring og oppfølging av store statlige investeringer fungerte.

En styringsgruppe ledet av avdelingsdirektør Peder Berg i Finansdepartementet, og med representanter fra Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet ble satt ned, og i februar 1999 kom sluttrapporten.

Les hele rapporten: Utredning av KS-ordningen

Flertall mot ordningen

Styringsgruppen delte seg i to. Mindretallet, som besto av Finansdepartementets representanter, ville ha et felles system for utredning og gjennomføring alle statlige prosjekt.

De ønsket også at det allerede ved oppstart av et prosjekt skulle bevilges penger til en mulig overskridelse av budsjettet.

Flertallet, ved de øvrige departementene, var skeptiske. Kritikerne mente en slik usikkerhetspott ville virke mot sin hensikt, og i stedet drive fram budsjettoverskridelser, ved at penger som var bevilget, kom til å bli brukt opp. Flertallet ville heller ikke ha et felles system for utredning og gjennomføring av statlige prosjekt, men ønsket et fleksibelt kontrollsystem fordi prosjekter er ulike.

Konsulenter og forskere støttet Finansdepartementet

Flertallet av høringsinstansene støttet flertallet i styringsgruppen. Direktoratene og berørte departementer fryktet at et enhetlig kontrollregime ville bli for omfattende, tidkrevende og at et slikt system ville føre til økte kostnader.

Les hele rapporten: Høring om KS-ordningen

Mindretallet av høringsuttalelsene støttet Finansdepartementets syn og var positive til en felles kvalitetssikringsmodell. Dette var i all hovedsak private konsulentselskaper og kvalitetssikringsforskere. Men også Riksrevisjonen støttet mindretallet.

Finansdepartementets forslag om et felles kontrollsystem ble likevel foretrukket av regjeringen. Kontrollregimet ble ikke fremmet for Stortinget som en egen sak, men ble vedtatt og innført da Stortinget godkjente Statsbudsjettet for 1999-2000.

Kvalitetssikringssystemet fikk navnet Finansdepartementets ordning for kvalitetssikring av store statlige investeringer, også kalt KS-ordningen.

Konsulentselskapene får jobb

Konsulentselskaper som kvalitetssikrer for staten

Fem konsulentselskaper, med samarbeidspartnere, kvalitetssikrer alle store statlige prosjekter.

Det var nå bestemt at kvalitetssikring og kontroll av alle store statlige prosjekt skulle utføres etter en felles mal. Kvalitetssikringen skulle utføres av eksterne konsulenter.

Finansdepartementet utarbeidet retningslinjer, og la jobben som kvalitetssikrer av statlige prosjekt ut på anbud.

Selskapene Metier Scandinavia, HolteProsjekt, Terramar Prosjektledelse og Dovre International vant frem, i samarbeid med andre konsulentselskaper og forskningsinstitutter. De fikk alle avtaler om å kvalitetssikre for Finansdepartementet.

Samtlige konsulentselskaper og forskningsinstitutt som hadde støttet Finansdepartementet i høringsrunden fikk jobb som kvalitetssikrere for staten.

Utvider ordningen

De første fem årene kvalitetssikret konsulentene kostnader, kontraktsstrategi og prosjektorganisasjoner.

I 2005 ble ordningen utvidet. Regjeringen ønsket en mer omfattende kvalitetssikring helt fra idéfasen. Der prosjektlederne før hadde skrevet en prosjektbeskrivelse, skulle det nå utarbeides en konseptvalgutredning etter en bestemt mal.

De private konsulentselskapene skulle deretter kvalitetssikre konseptvalgutredningen, altså se om man valgte riktig konsept. Deretter kunne prosjektleder planlegge et forprosjekt, som den private konsulenten skulle før stortinget fattet endelig vedtak.

Etterhvert ble det utarbeidet instruksjonshefter som prosjektlederne skulle følge i utredningene. Konsulentselskapene Dovre International og Metier, som begge hadde kontrakter og jobbet som kvalitetssikrere for Finansdepartementet, fikk være med å utarbeide reglene for kvalitetssikringssystemet.

Tidkrevende ordning

Tid brukt på å skrive kvalitetssikringsrapporter

Trykk på grafikken for å forstørre den

Foto: Grafikk: Tom Halsør / NRK

Før ordningen ble vedtatt, var flere etater bekymret for at ordningen kunne forlenge utrednings- og planleggingsprosessen. NRK har samlet inn tall på hvor lang tid det har tatt å skrive rapportene.

De første årene tok hver runde med kvalitetssikring rundt tre måneder, men siden 2008 er denne tiden doblet, så en gjennomsnittlig rapport nå tar over et halvår å skrive.

Kun ti prosjekter har vært igjennom hele ordningen, fra konseptvalgutreding til siste kvalitetssikring. Ett prosjekt brukte syv og et halvt år på kvalitetssikringsprosessen, det korteste i underkant av to år. Snittet var fire år. Det er tiden det tar før prosjektet blir vedtatt og kan komme i gang.

400 millioner på kvalitetssikring

Penger brukt på kvalitetssikring

Etter at KS-ordningen ble utvidet i 2005 har utgiftene til kvalitetssikring økt kraftig.

Foto: Grafikk: Tom Halsør / NRK

Fra ordningen ble innført i år 2000 og frem til i dag har det vært skrevet over 250 kvalitetssikringsrapporter.

Det er de samme hovedfirmaene som har hatt avtale med Finansdepartementet i hele perioden. Disse har samarbeidet med ulike andre selskap. Til sammen har disse konsulentfirmaene tjent 400 millioner kroner på rapportene.

Etter at ordningen ble utvidet i 2005 har de årlige utgiftene mer enn doblet seg.

Trenger konsulenthjelp til utredningene

Komplisert, tidkrevende og dyrt. Det var påstanden til flertallet i styringsgruppen, da de gikk mot å innføre ordningen i 1999. 14 år senere kritiserer både Statens vegvesen og Jernbaneverket ordningen for å være komplisert, tidkrevende og dyr.

Les mer:

Noen etater, som Statens vegvesen, har opparbeidet intern kompetanse på å skrive konseptvalgutredninger etter de strenge formkravene. Etaten har flere prosjekter i året som skal igjennom ordningen, og det lønner seg derfor å ha denne kompetansen internt.

For andre, som har få store prosjekter, lønner det seg ikke å opparbeide denne kompetansen. I stedet hyrer disse etatene og departementene inn private konsulentfirmaer til å skrive konseptvalgutredningene og forprosjektene for dem.

De fleste firmaene som er inne som kvalitetssikrere tilbyr også sine tjenester til etater som trenger hjelp med utarbeidelse av konseptutvalg-dokumenter.

Kvalitetssikrer ikke sine egne prosjekter

Fire av de fem av selskapene som kvalitetssikrer har også tjent store beløp på å skrive konseptvalgutredninger og forprosjektdokumenter for etater som trenger hjelp.

Dette er svært omfattende arbeid, og hver utredning beløper seg til flere titalls millioner kroner, langt mer enn en kvalitetssikringsrapport.

Ingen av konsulentselskapene har imidlertid skrevet konseptvalgutredninger som de selv har kvalitetssikret. Arbeidet blir i stedet kvalitetssikret av et av de andre selskapene som har avtale med Finansdepartementet.

Konsulentselskaper som kvalitetssikrer statlige prosjekter

Periode 1 2000 – 2003

Periode 2 2005 – 2010

Periode 3 2011 – 2014

Terramar prosjektledelse

Terramar Promis i samarbeid med Asplan Viak

Terramar Promis i samarbeid med Oslo Economics

Dovre International

Dovre International i samarbeid med Transportøkonomisk institutt

Dovre International i samarbeid med Transportøkonomisk institutt

Holteprosjekt consulting

Holteprosjekt consulting i samarbeid med Econ analyse

Holte consulting i samarbeid med Vista analyse

Metier Scandinavia i samarbeid med PTL as og NTNU, Institutt for bygg og anleggsteknikk

Metier Scandinavia i samarbeid med Møreforskning Molde

Metier i samarbeid med Møreforskning Molde

 

Det norske Veritas i samarbeid med Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) og Advansia

Det norske Veritas i samarbeid med Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) og Advansia

Følgeforskning fra NTNU

Under utredningen av KS-ordningen på slutten av 1990 tallet var NTNU-forskere inne som foredragsholdere, og det samme instituttet var også høringsinstans, da ordningen var i ferd med å bli innført. Forskerne støttet mindretallet, altså Finansdepartementet, og ønsket et felles kontrollregime.

Og da det skulle inngås rammeavtaler med de eksterne konsulentene som skulle utføre kvalitetssikringen, gikk instituttet sammen med Metier Scandinavia.

Professor Knut Fredrik Samset, NTNU

Professor Knut Fredrik Samset ved NTNU sier forskningen deres er uavhengig selv om den er ledet og finansiert av finansdepartementet.

Foto: Christian Kråkenes / NRK

Fra 2000 til 2004 arbeidet forskerne ved NTNU som kvalitetssikrere, og tjente penger på kvalitetssikringsrapporter.

I 2002 fikk NTNU i oppdrag av Finansdepartementet å drive uavhengig følgeforskning på KS-ordningen.

Forskningsprogrammet, som heter Concept, er fullfinansiert av finansdepartementet, og ledes av en styringsgruppe der avdelingsdirektør i Finansdepartementet, Peder Berg, er leder.

– Forskningen er i det store og hele uavhengig, sier professor og leder for Concept, Knut Samset.

Selv om Finansdepartementet leder styringsgruppen for prosjektet, så er de i mindretall i gruppen, understreker Samset.

Les mer om NTNUs forskningsresultater og NRKs egen undersøkelse.

Se Brennpunkt-dokumentaren «Kontrollørene kommer».