Slik har kommunenes gjeld eksplodert i det skjulte

Skjult som langsiktig gjeld i kommuneregnskapene, har norske kommuner tatt opp enorme mengder kortsiktige lån for å finansiere langsiktige investeringer.

Mens den såkalte sertifikatgjelden var 3,5 milliarder kroner ved inngangen til 2008, var den økt til mer enn 52 milliarder kroner i november 2015, viser tall fra SSB.

Bare det siste året, har den kortsiktige gjelden økt med 29 prosent, viser NRKs gjennomgang av kommunegjelden.

– Ingen vil drømme om å finansiere et hus med et lån på tre måneder

I 2008/2009 kom norske banker i økonomiske vansker da de fikk problemer med å fornye kortsiktig gjeld som var tatt opp for å finansiere langsiktige eiendeler.

Staten måtte stille opp for å redde bankene.

Ifølge Kommunalbanken vil norske kommuner refinansiere og ta opp nye lån for til sammen 120 milliarder kroner inneværende år.

Spørsmålet er hva som skjer med tjenestetilbudet i norske kommuner dersom långiverne uteblir, eller rentene på nye lån øker kraftig.

– Ingen ville drømme om å finansiere et nytt hus eller et huskjøp med kortsiktig gjeld. Tilsvarende for kommunen burde ingen tenke eller drømme om å finansiere skoler og barnehager med kortsiktig gjeld, sier Johnsen.

Årsaken til at de kortsiktige lånene har blitt så populære, er blant annet lavere renter, økte krav til soliditet i Kommunalbanken, samt at kommunene unngår å måtte forholde seg til et kronglete regelverk om offentlige anskaffelser.

– Minner om Terra-saken

Ifølge god standard for kommunal regnskapsskikk (KRS1), skal lån helt ned til 1 måneds løpetid defineres som langsiktige lån i regnskapene.

Spørsmålet er om dette skjuler den såkalte refinansieringsrisikoen, som oppstår fordi kommunene til stadighet må ut og refinansiere lån med nye rentebetingelser.

– Vi husker alle Terra-saken. Der var den sentrale ideen å unngå å kalle gjeld for gjeld. Det ble kalt alt mulig annet, og brukt til spekulasjon i markedet. Her kaller man kortsiktig gjeld for langsiktig gjeld, som om det ikke vil bli noe problem å fornye gjelden. Men det er jo nettopp det som kan inntreffe og bli problemet, for de kommunene som sliter mest og har vanskeligheter, sier NHH-professoren.

Han karakteriserer det som helt utrolig at kommunene lever på en illusjon om at korte sertifikatlån er langsiktig gjeld.

– Dette minner sterkt om Terra-saken. Jeg sier ikke at dette vil gå galt. Men forutsetningen for at det ikke går galt, er at kommunestyrerepresentantene forstår denne tildekningen av fakta og den iboende risikoen, sier Johnsen.

– Gjør kommunene mer sårbare

Finanssjef Øystein Sagelvmo i Oslo Kommune sier at bystyret i hovedstaden har vedtatt at man kun skal låne langsiktig for å unngå å ramme tjenestetilbudet når det blåser opp i finansmarkende og finanskostnadene øker.

Oslo har finansiert seg i obligasjonsmarkedet siden 1880, og har en snittløpetid på 10 år på 30 milliarder i lån.

– Det har nok hendt at vi har benyttet kortsiktig kreditt for likviditetsforhold, men aldri for å finansiere investeringer, sier finanssjefen.

Han viser til 1992 og 2008 som perioder som har vært turbulente i finansmarkedet, og hvor lånekostnadene har steget vesentlig.

– Det er en egenverdi i å unngå at tjenestetilbudet blir rammet som en følge av fluktuasjoner i finansmarkedene, sier Sagelvmo.

– Blir veldig krevende

Sjeføkonom Per Richard Johansen i KS, Kommunenes interesseorganisasjon, er bekymret. Han sier at årsaken til den kraftige veksten i den kortsiktige gjelden er at kommunene oppnår en rentefordel.

– Slik sett er det en økonomisk fornuft bak det. På den annen side fører det til at kommunene er mer sårbare, hvis det skulle bli uro i kapitalmarkedene, som for eksempel etter finanskrisen. I slike situasjoner vil det kunne bli vanskeligere å få lån, og slik sett påføre kostnader for kommunene, sier sjeføkonomen.

Han sier at vi nå har bak oss en tid hvor rentene gradvis har blitt lavere og det å ha gjeld ikke har vært noe problem.

– Men jeg tror at når vi på ett eller annet tidspunkt har kommet dit at rentene skal begynne å gå opp igjen, har mange stilt seg slik at det blir en veldig krevende situasjon, sier Johansen.

– Vanligvis sier man at det er dumt å låne kort og investere langt. Er det ikke akurat det kommunene gjør?

– Jo. I dagens situasjon går det greit fordi det er stor tillit til kommunene og ingen uro i kapitalmarkedene. Men den situasjonen kan jo endre seg, og da har man stilt seg dumt til, hvis man ikke klarer å refinansiere lånene på vanlige gode vilkår, sier Johansen.

Grafen viser de norske kommunene som har mest sertifikatgjeld. Lånene har en løpetid på 1-12 måneder. Stolpene i diagrammet viser milliarder kroner.

– Ordførerne vil merke det hvis det blir et problem

Kommunalbanken er statens egen utlånsinstitusjon til landets kommuner.

Administrerende direktør Kristine Falkgård sier at utfordringen for kommunene er å stadig finne nye långivere.

– Under finanskrisen hadde bankene lånt kort, og finansiert lange eiendeler. I etterkant har myndighetene innført reguleringer for bankene, slik at andelen langsiktig gjeld må stå i forhold til den eiendelen som skal finansieres, sier hun.

Falkgård sier at forhold utenfor kommunenes kontroll påvirker rentenivået i kredittmarkedene, som vekstsituasjonen i Kina og renten i den amerikanske sentralbanken. Hun mener kommunenes finansreglement burde inneholdt regler for løpetiden på gjelden.

– Vi synes ikke det er særlig klokt å finansiere en skole som skal stå i 40 år med et lån på tre måneder, sier Falkgård.

Hun tror at mange av landets ordførere nok ikke vet hvor mye kort gjeld som ligger i kommuneregnskapene.

– Men jeg er helt sikker på at ordførerne i landets kommuner vil merke det dersom dette blir et problem.

Tidligere administrerende direktør i KLP Kommunekreditt, Arnulf Arnøy, sier at gjeldsforvaltningen i norske kommuner generelt sett er god, men at økt opptak av kortsiktig gjeld øker refinansieringsrisikoen i kommunesektoren.

Han er kritisk til at kortsiktig og langsiktig gjeld sauses sammen i kommuneregnskapene.

– Det burde være slik som i annen næringsvirksomhet, at man kunne skille mellom kortsiktig og langsiktig gjeld. Det gir også en bedre oversikt for kommunestyrerepresentanter og andre, som vil ha en oversikt over refinansieringsrisikoen i kommunen, sier han.

– Ser at risikoen kan øke

Sandnes Kommune er den norske kommunen med høyest kortsiktig gjeld. Hele 80 prosent av kommunegjelden på 4,2 milliarder var i kortsiktig sertifikatgjeld ved utløpet av 2014.

Siden den gang har den korte gjelden økt noe, viser tall fra Stamdata. Administrasjonen opplyser at gjeldsandelen er om lag den samme i dag.

Økonomidirektør Torunn Skumlien Nilsen sier at kommunen i 15 år har hatt god erfaring med å låne i sertifikatmarkedet, noe som hun mener har gitt kommunen lavere renter.

– Men jeg ser at refinansieringsrisikoen kan øke fremover, ikke minst fordi det er langt flere kommuner som er kommet inn i markedet. Vi har opplevd i de siste månedene at rentepåslagene har vært noe høyere, sier hun.

Skumlien Nilsen sier at hun mener at det er tatt budsjettmessig høyde for renterisikoen i kommende budsjettperiode, og at kommunepolitikerne er informert om risiko og løpetider gjennom finansrapportene.

– Mitt inntrykk er at våre sentrale politikere har satt seg inn i dette, sier hun.

Varaordfører Pål Morten Borgli (FrP) i Sandnes sier til Politisk kvarter på NRK P2 at kommuneadministrasjonen har gjort en god jobb med å skaffe kommunen billige lån og er ikke bekymret for risikoen.