Slik har kommunenes gjeld eksplodert i det skjulte

Siden finanskriseåret 2008 har norske kommuners samlede gjeld doblet seg. I samme periode har den kortsiktige gjelden blitt 15 ganger høyere, uten at det vises i kommuneregnskapene.

Sandnes sentrum

Sandnes kommune i Rogaland er den norske kommunen som har høyest kortsiktig gjeld. 80 prosent av den samlede kommunegjelden på 4,2 milliarder kroner, var i realiteten kortsiktig gjeld ved utløpet av 2014, ifølge opplysninger NRK har innhentet fra administrasjonen. Gjennomsnittlig løpetid på gjelden på 3,4 milliarder, var 6 måneder. Finansforvaltningsrapporten fra kommunen inneholder informasjon om lån og løpetid. Spørsmålet er om de folkevalgte forstår hva dette betyr.

Foto: Øystein Otterdal/NRK
Thore Johnsen

– Det er utrolig at denne situasjonen har oppstått uten at det har fått mer oppmerksomhet og skapt mer offentlig diskusjon. Her har vi en tikkende bombe, en gjeldsbombe, sier finansprofessor Thore Johnsen ved Norges Handelshøyskole.

Foto: NHH

Skjult som langsiktig gjeld i kommuneregnskapene, har norske kommuner tatt opp enorme mengder kortsiktige lån for å finansiere langsiktige investeringer.

Mens den såkalte sertifikatgjelden var 3,5 milliarder kroner ved inngangen til 2008, var den økt til mer enn 52 milliarder kroner i november 2015, viser tall fra SSB.

Bare det siste året, har den kortsiktige gjelden økt med 29 prosent, viser NRKs gjennomgang av kommunegjelden.

– Ingen vil drømme om å finansiere et hus med et lån på tre måneder

I 2008/2009 kom norske banker i økonomiske vansker da de fikk problemer med å fornye kortsiktig gjeld som var tatt opp for å finansiere langsiktige eiendeler.

Staten måtte stille opp for å redde bankene.

Ifølge Kommunalbanken vil norske kommuner refinansiere og ta opp nye lån for til sammen 120 milliarder kroner inneværende år.

Spørsmålet er hva som skjer med tjenestetilbudet i norske kommuner dersom långiverne uteblir, eller rentene på nye lån øker kraftig.

– Ingen ville drømme om å finansiere et nytt hus eller et huskjøp med kortsiktig gjeld. Tilsvarende for kommunen burde ingen tenke eller drømme om å finansiere skoler og barnehager med kortsiktig gjeld, sier Johnsen.

Årsaken til at de kortsiktige lånene har blitt så populære, er blant annet lavere renter, økte krav til soliditet i Kommunalbanken, samt at kommunene unngår å måtte forholde seg til et kronglete regelverk om offentlige anskaffelser.

– Minner om Terra-saken

Ifølge god standard for kommunal regnskapsskikk (KRS1), skal lån helt ned til 1 måneds løpetid defineres som langsiktige lån i regnskapene.

Spørsmålet er om dette skjuler den såkalte refinansieringsrisikoen, som oppstår fordi kommunene til stadighet må ut og refinansiere lån med nye rentebetingelser.

– Vi husker alle Terra-saken. Der var den sentrale ideen å unngå å kalle gjeld for gjeld. Det ble kalt alt mulig annet, og brukt til spekulasjon i markedet. Her kaller man kortsiktig gjeld for langsiktig gjeld, som om det ikke vil bli noe problem å fornye gjelden. Men det er jo nettopp det som kan inntreffe og bli problemet, for de kommunene som sliter mest og har vanskeligheter, sier NHH-professoren.

Han karakteriserer det som helt utrolig at kommunene lever på en illusjon om at korte sertifikatlån er langsiktig gjeld.

– Dette minner sterkt om Terra-saken. Jeg sier ikke at dette vil gå galt. Men forutsetningen for at det ikke går galt, er at kommunestyrerepresentantene forstår denne tildekningen av fakta og den iboende risikoen, sier Johnsen.

– Gjør kommunene mer sårbare

Finanssjef Øystein Sagelvmo i Oslo Kommune sier at bystyret i hovedstaden har vedtatt at man kun skal låne langsiktig for å unngå å ramme tjenestetilbudet når det blåser opp i finansmarkende og finanskostnadene øker.

Oslo har finansiert seg i obligasjonsmarkedet siden 1880, og har en snittløpetid på 10 år på 30 milliarder i lån.

– Det har nok hendt at vi har benyttet kortsiktig kreditt for likviditetsforhold, men aldri for å finansiere investeringer, sier finanssjefen.

Han viser til 1992 og 2008 som perioder som har vært turbulente i finansmarkedet, og hvor lånekostnadene har steget vesentlig.

– Det er en egenverdi i å unngå at tjenestetilbudet blir rammet som en følge av fluktuasjoner i finansmarkedene, sier Sagelvmo.

– Blir veldig krevende

Sjeføkonom Per Richard Johansen i KS, Kommunenes interesseorganisasjon, er bekymret. Han sier at årsaken til den kraftige veksten i den kortsiktige gjelden er at kommunene oppnår en rentefordel.

– Slik sett er det en økonomisk fornuft bak det. På den annen side fører det til at kommunene er mer sårbare, hvis det skulle bli uro i kapitalmarkedene, som for eksempel etter finanskrisen. I slike situasjoner vil det kunne bli vanskeligere å få lån, og slik sett påføre kostnader for kommunene, sier sjeføkonomen.

Han sier at vi nå har bak oss en tid hvor rentene gradvis har blitt lavere og det å ha gjeld ikke har vært noe problem.

– Men jeg tror at når vi på ett eller annet tidspunkt har kommet dit at rentene skal begynne å gå opp igjen, har mange stilt seg slik at det blir en veldig krevende situasjon, sier Johansen.

– Vanligvis sier man at det er dumt å låne kort og investere langt. Er det ikke akurat det kommunene gjør?

– Jo. I dagens situasjon går det greit fordi det er stor tillit til kommunene og ingen uro i kapitalmarkedene. Men den situasjonen kan jo endre seg, og da har man stilt seg dumt til, hvis man ikke klarer å refinansiere lånene på vanlige gode vilkår, sier Johansen.

Grafen viser de norske kommunene som har mest sertifikatgjeld. Lånene har en løpetid på 1-12 måneder. Stolpene i diagrammet viser milliarder kroner.

– Ordførerne vil merke det hvis det blir et problem

Kommunalbanken er statens egen utlånsinstitusjon til landets kommuner.

Kristine Falkgård, administrerende direktør i Kommunalbanken

- Vi kan ikke se at informasjon om hvordan kommunenes gjeld er sammensatt kommer frem i offentlig statistikk, heller ikke i Kostra-databasen, sier Kristine Falkgård, administrerende direktør i Kommunalbanken. Også Kommunalbanken låner ut kortsiktig til kommunene gjennom sertifikatlån.

Foto: Johan B. Sættem

Administrerende direktør Kristine Falkgård sier at utfordringen for kommunene er å stadig finne nye långivere.

– Under finanskrisen hadde bankene lånt kort, og finansiert lange eiendeler. I etterkant har myndighetene innført reguleringer for bankene, slik at andelen langsiktig gjeld må stå i forhold til den eiendelen som skal finansieres, sier hun.

Falkgård sier at forhold utenfor kommunenes kontroll påvirker rentenivået i kredittmarkedene, som vekstsituasjonen i Kina og renten i den amerikanske sentralbanken. Hun mener kommunenes finansreglement burde inneholdt regler for løpetiden på gjelden.

– Vi synes ikke det er særlig klokt å finansiere en skole som skal stå i 40 år med et lån på tre måneder, sier Falkgård.

Hun tror at mange av landets ordførere nok ikke vet hvor mye kort gjeld som ligger i kommuneregnskapene.

– Men jeg er helt sikker på at ordførerne i landets kommuner vil merke det dersom dette blir et problem.

Tidligere administrerende direktør i KLP Kommunekreditt, Arnulf Arnøy, sier at gjeldsforvaltningen i norske kommuner generelt sett er god, men at økt opptak av kortsiktig gjeld øker refinansieringsrisikoen i kommunesektoren.

Han er kritisk til at kortsiktig og langsiktig gjeld sauses sammen i kommuneregnskapene.

Arnulf Arnøy, tidligere sjef i KLP Kommunekreditt

- Det burde vært et skille mellom langsiktig og kortsiktig gjeld i kommuneregnskapene, sier Arnulf Arnøy, tidligere sjef i KLP Kommunekreditt.

Foto: Johan B. Sættem

– Det burde være slik som i annen næringsvirksomhet, at man kunne skille mellom kortsiktig og langsiktig gjeld. Det gir også en bedre oversikt for kommunestyrerepresentanter og andre, som vil ha en oversikt over refinansieringsrisikoen i kommunen, sier han.

– Ser at risikoen kan øke

Sandnes Kommune er den norske kommunen med høyest kortsiktig gjeld. Hele 80 prosent av kommunegjelden på 4,2 milliarder var i kortsiktig sertifikatgjeld ved utløpet av 2014.

Siden den gang har den korte gjelden økt noe, viser tall fra Stamdata. Administrasjonen opplyser at gjeldsandelen er om lag den samme i dag.

Økonomidirektør Torunn Skumlien Nilsen sier at kommunen i 15 år har hatt god erfaring med å låne i sertifikatmarkedet, noe som hun mener har gitt kommunen lavere renter.

– Men jeg ser at refinansieringsrisikoen kan øke fremover, ikke minst fordi det er langt flere kommuner som er kommet inn i markedet. Vi har opplevd i de siste månedene at rentepåslagene har vært noe høyere, sier hun.

Skumlien Nilsen sier at hun mener at det er tatt budsjettmessig høyde for renterisikoen i kommende budsjettperiode, og at kommunepolitikerne er informert om risiko og løpetider gjennom finansrapportene.

– Mitt inntrykk er at våre sentrale politikere har satt seg inn i dette, sier hun.

Varaordfører Pål Morten Borgli (FrP) i Sandnes sier til Politisk kvarter på NRK P2 at kommuneadministrasjonen har gjort en god jobb med å skaffe kommunen billige lån og er ikke bekymret for risikoen.