Velferdsetaten i Oslo kommune får sterk kritikk i ny rapport

Hopp til innhold

Knapt ett år etter at hun overtok direktørjobben, innså Guri Bergo at Velferdsetaten i Oslo trenger hjelp.

Hun bestilte en gjennomgang av hele etaten. Nå er rapporten fra Deloitte klar, og den er knusende.

– Den største utfordringen blir endring. Vi må slutte å jobbe slik vi har gjort og finne nye måter å gjøre ting på. Og det er alltid ubehagelig, sier Bergo.

Høsten 2019 avslørte NRK omfattende brudd på arbeidsmiljøloven i Oslo kommune gjennom flere år.

Også denne gangen er det avdekket lovbrudd i Velferdsetaten, som har nesten 1300 ansatte.

Etaten jobber blant annet med tiltak for rusmisbrukere, boliger for grupper med særlige behov og tiltak for å skape et trygt miljø i Oslo sentrum.

– Varslinger brukes som «kampmiddel»

I rapporten fra konsulentgiganten Deloitte løftes det fram flere kritikkverdige forhold:

Manglende kommunikasjon internt.
Dårlig oppfølging av interne regler og retningslinjer.
Urealistiske budsjetter.
Ledelsen er lite effektiv, lite samkjørt og virker utydelig.
Det pågår «spill» internt. Forskjellige deler av organisasjonen jobber for forskjellige mål.
Eksterne varslinger brukes som «kampmiddel», det brukes kontakter utenfor etaten for å fremme egne mål.
Vedtak og fastsatte mål motarbeides.
Brudd på arbeidsmiljøloven når det kommer til arbeidstider.

Sammendraget fra rapporten

Innledning

Ledelse i Velferdsetaten har engasjert Deloitte AS for å gjennomføre en helhetlig gjennomgang av administrasjons-, forvaltnings- og rådgivingsfunksjonene. Formålet med organisasjonsgjennomgangen er å vurdere etatens evne til å tilpasse seg strammere økonomiske rammer og økt krav til effektivitet, og vurdere organisasjonens evne til å gjennomføre politiske målsettinger og levere på samfunnsoppdrag. Sentralt i organisasjonsanalysen er derfor å vurdere etatens gjennomføringskraft.

Mål og strategier

Det foreligger politiske vedtak og strategier som gir retning for etatens virksomhet og oppgaveutføring. Etaten må sammen med byrådsavdeling og politisk nivå, sørge for at nivåene i Oslo kommune som har interesser i etaten er omforent om etatens retning og mål. Det er nødvendig at disse aktørene er realitetsorientert om hvilke konsekvenser mål, strategier og politiske rammer har for organisering og metode og hva som de facto kreves for å skape nødvendig endring i etatens oppgaveutførelse. Etaten har en merkostnad på 60 millioner kroner på grunn av ineffektiv bruk av institusjoner i strid med vedtatt strategi. Det må sikres et fundament av legitimitet slik at de styringssignaler som kommer fra etatens ledelse kan bli gjennomført uten hindringer internt og motstand eksternt. Deloitte registrerer at etatens aldrende bygningsmasse har et vedlikeholdsetterslep på 600 millioner kroner.

Ledelse og samhandling

Ledergruppen i Velferdsetaten er asymmetrisk sammensatt. Det er etter Deloittes mening nødvendig å sørge for en sammensetning av en mer effektiv ledergruppe som gjenspeiler og balanserer organisasjonen, redusere konsensuskultur og i større grad fokuserer på strategiske og gjennomgripende problemstillinger i organisasjonen. Ansatte opplever toppledelsen som distanserte og det uttrykkes en usikkerhet om toppledergruppen har et tydelig, felles eierskap til etatens helhetlige strategiske retning. Sammensetningen, kultur og indre dynamikk i toppledergruppen skaper etter Deloittes mening lite endrings- og gjennomføringskraft, og grensesnittet mellom toppledergruppen og den øvrige organisasjonen fremstår som utydelig. Flere ledere i etaten har åpenbart et for stort kontrollspenn, noe som går utover oppfølging av den enheten som de leder, personaloppfølging mv. Ledere i organisasjonen opplever så stor grad av autonomi at det etter Deloittes mening gir for stor frihet til å styre og lede som en selv måtte ønske. Dette går på bekostning av innsikt i hva organisasjonen for øvrig arbeider med, og dermed også evnen til å koordinere innsats og kompetanseområder på tvers av organisasjonen. Undersøkelsen viser at ansatte i stor grad er fornøyd med sine nærmeste ledere, men at det samtidig er flere ledelsesutfordringer i etaten. Evalueringen avdekker at det i organisasjonen pågår kontinuerlig en rekke konstruktive og ikke konstruktive spill eller organisasjonspolitiske initiativer. Dette bidrar åpenbart negativt til at organisasjonen kan nå sine strategiske mål. Ulike kamper i form av «varslinger» eksternt, bruk av eksterne kontakter, passivitet i ledergruppen, manglende initiativ, underminering av vedtak fattet i samsvar med interne retningslinjer og instrukser bidrar ikke til samlet måloppnåelsen for organisasjonen. Dette viser også at krefter i organisasjonen får et handlingsrom som etter Deloittes mening fører til handlinger som obstruerer strategiske målsettinger. Handlinger som ikke er i samsvar med etatens mål har som konsekvens at man ikke klarer å frigi ressurser i form av personell, økonomi og kompetanse for å sikre gjennomføring av eksempelvis nye arbeids- og samarbeidsmetoder med bydelene. Etatsledelsen må sørge for bedre kommunikasjon mellom deler av organisasjon, forbedre samhandling og motarbeide at oppgaver som med fordel kunne vært håndtert på tvers løses i siloer. Manglende samhandling og kunnskap om ledere og medarbeideres fagområder på tvers av organisasjonen reduserer muligheten til å utnytte etatens potensial på en hensiktsmessig måte. Manglende samhandling internt i organisasjonen fører også til at eksisterende ressurser ikke blir utnyttet på en god nok måte, og representerer en trussel mot bedre måloppnåelse. Organisasjonen består av ulike kulturer som må harmoniseres

Styring og kontroll

Direktøren må gis mulighet til reell styringskraft gjennom instrumentelle og organisasjonsmessige grep. Ledergruppen må i fellesskap sørge for at det er balanse mellom styringsprinsippene som gjelder for Oslo kommune herunder regeletterlevelse, mål og resultatstyring og økonomistyring. Velferdsetaten har et vesentlig potensial for å målrette og drive organisasjonen i ønsket retning gjennom å forbedre styringsmekanismene i organisasjonen. Dette gjelder samtlige deler av virksomhetsstyringen herunder intern styringsdialog, operasjonalisering av målformuleringer, strukturert planlegging av virksomheten og riktig rapportering av kvalitative og kvantitative data, for å sikre riktig styringsinformasjon til ledelsen. Videre er det nødvendig å sørge for en økonomistyring som er realistisk og målrettet. Deloitte ser at det for flere delelementer av internkontrollen åpenbart er et vesentlig forbedringspotensial for å bidra til å endre organisasjonen i ønsket retning. Etter Deloittes mening oppstår manglende regeletterlevelse på grunn av manglende konsekvenser ved brudd for de ansatte, manglende struktur og implementering av ordinære internkontrollelementer. Manglende regeletterlevelse påfører etaten kostnader utover det dersom er budsjettert i form av regelbrudd bla. i forbindelse med ansettelser og overholdelse av frister. Manglende strategisk ledelse fører også til brudd på arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid og rutiner som går på faglig utførelse i institusjonene. Ulegitimerte lønnsglidninger og brudd på ansettelsesreglement og regelverk fører til økonomiske overskridelser. Etaten bør utvikle virksomhetsstyringen slik at det blir en gjennomgående målstruktur som følges opp i virksomhetsplaner som sikrer sammenheng mellom mål, virkemidler og ressurser i helse organisasjonen. Ledelsen vil få bedre oversikt over mangler og svakheter i organisasjonens måloppnåelse, regeletterlevelse og rapporteringskvalitet gjennom systematisk bruk av risikokartlegging og vurdering i samtlige enheter. Ved å integrere risikokartlegging og - vurdering i den ordinære virksomhetsstyringen vil etaten få et bedre utgangspunkt for å iverksette effektive tiltak på områder der dette fremstår som nødvendig. Dette gjelder tiltak både i selve intern kontrollen gjennom bedre rutiner prosedyrer og nøkkelkontroller, men også i den ordinære virksomhetsstyringen hvor ledelsen får et bedre grunnlag til internt å allokere ressurser mellom enheter for å skape ønsket endring mv.

Kompetansestyring og læring i organisasjonen

Undersøkelsen viser at de ansatte i stor grad opplever at etaten er en etat hvor læring og kompetanseutvikling har fokus. Deloitte oppfatter at dette i all hovedsak gjelder kompetanseinitiativ som skjer i tilknytning til den enkeltes rolle og innenfor de organisatoriske enhetene. Oslo Kommune Velferdsetaten | Sammendrag 03 Etaten mangler en tydelig kompetansestrategi og helhetlig fokus på etatens totale, kollektive kompetanse. Det er et stort fokus på eksterne nettverk som læringsarenaer, men det skjer lite av erfaringsutveksling og kompetanseutvikling på tvers av organisasjonen. Tilbakemeldingen er også at disse nettverkene har mindre effekt på den enkeltes læring sammenlignet med arenaer med mer oppgaveorientert innhold. Dette er et område med stort potensiale, og en tydeligere innsats og strategi innenfor kompetansedimensjonen vil kunne styrke både det operative arbeidet ved rusinstitusjoner og tilrettelagte boliger, så vel som den faglige utviklingen som skjer for øvrig i organisasjonen. Dersom etaten skal lykkes med fremtidige endringer kreves det et aktivt og sentralt regime for kompetansestyring med et helhetlig perspektiv. Hvis ikke klarer etaten neppe å dreie egen kompetanse i ny retning og man står i fare for å reprodusere både tjenester og organisasjon.

Organisering

Etatens organisering kan forbedres og effektiviseres. Dagens organisasjon gjenspeiler i hovedsak virksomhetene før sammenslåingen i 2012. Dagens organisering har et potensial for forbedring og kan i større grad fasilitere samhandling og gjennomføring enn dagens modell. Det betyr blant annet at etaten bør etablere en strategisk lederstøtte for direktøren. En slik lederstøtte bør fortrinnsvis bestå av funksjoner knyttet til policy, styring og plan. Deloitte mener dette vil styrke etatens arbeid med styring og gi direktøren nødvendig kraft til å effektuere tiltak anbefalt i denne rapporten. Det er etter Deloittes mening behov for å profesjonalisere Administrasjonsavdelingen og omgjøre denne avdelingen til en fellestjenesteavdeling på linje med de øvrige avdelingene. Administrasjonsavdelingens tjenester bør i større grad behovsstyres og det bør etablere brukerfora som virkemiddel for forbedring og effektivisering av tjenester. Tjenestene til Administrasjonsavdelingen bør gjennomgås og klargjøres både hva gjelder ambisjonsnivå, innhold og kvalitet. Standardisering av prosesser skaper grunnlag for å jobbe med kontinuerlig forbedring og dimensjonere tjenestene. Det er behov for at samtlige avdelinger etablerer prosesser med prosesseiere for de viktigste leveranser og tjenester. Deloitte anbefaler at transaksjonelle oppgaver som leveres av Avdeling for innkjøp og kontraktsoppfølging legges til en fremtidig fellestjenestefunksjon. Policy funksjoner legges til en fremtidig strategi og styringsstab. Deloitte anbefaler at lederes kontrollspenn gjennomgås. Det bør i den forbindelse gjennomføres en gjennomgang av organiseringen i ytre etat.

Innovasjon og teknologi

Sentralt i Velferdsetatens videre utvikling er bruk av teknologi og data. Forståelse for hvordan data og datatilfanget fungerer som drivere for fremtidens organisering og tjenesteyting er nødvendig for å utvikle en digital agenda for innovasjon og transformasjon. En sentral kapabilitet innenfor dette området er vilkår som gjør det mulig å få tilgang til, aggregere og analysere store datamengder. En gjennomgående tilbakemelding fra dette prosjektet har vært betydningen av å forbedre arbeidet med å utvikle vilkår for å dele data på tvers av organisatoriske grenser. Det er vist til behovet for å gjøre data tilgjengelig, også ved bruk av åpne kilder. Gjennom analyser som setter sammen data fra ulike kilder kan tjenester forbedres og innovative løsninger etableres i et betydelig rakere tempo enn tilfellet er i dag. Tilbakemeldingen er at dette i dag er vanskelig å realisere fullt ut på grunn av manglende integrasjonsløsninger. Bedre anvendelse av teknologi og data vil gjøre det enklere å behovstilpasse tjenester. Innenfor dette området har Velferdsetaten et rom til å revitalisere sin rolle og etablere seg tydeligere i rollen som leverandør av analyser og tjenester til beste for brukerne. For å realisere en slik rolle kreves det en forståelse for hvordan dataflyt og tilgjengeliggjøring av data kan være motoren i en slik utvikling, dels forutsetter det at etaten har kapabiliteter til å drive gjennom utviklingen av slik rolle. Velferdsetaten mangler både en slik kapabilitet og en strategisk digital agenda som peker retning mot utvikling av den datadrevne tjenesteyter. Det er imidlertid flere gode eksempler på enkeltpersoner som har funnet en nisje og som har tatt «lead» innenfor dette området. Men det er i hovedsak ildsjel drevet. Velferdsetaten må sikre en bedre overordnet styring og samordningen av virksomhetens digitale utvikling og ressursinnsats. Bruk av data og anvendelse av velferdsteknologi er to områder der etaten kan sette seg i det digitale førersetet, men det krever ledelse og styring.

Gjentatte brudd på arbeidsmiljøloven

Problemene i Velferdsetaten fører blant annet til brudd på arbeidsmiljøloven, slår rapporten fast. Som eksempel nevnes regler for arbeidstid.

Dette er som nevnt ikke første gang det avdekkes slike brudd i etaten.

I 2019 avdekket NRK at Oslo kommune i løpet av få år hadde hatt over 250.000 brudd på arbeidsmiljøloven.

Velferdsetaten hadde nesten 16.000 brudd på bestemmelsene om arbeidstid i loven på under to år.

Urealistiske budsjetter

Snart skal Velferdsetaten bestemme seg for hvordan etaten skal organiseres. Etter det kan de store endringene begynne.

Blant annet må de ta tak i økonomien. I rapporten kommer det frem at budsjettet ikke er realistisk. Dette har over tid vært et kjent problem.

Ifølge rapporten har etaten merkostnader på 60 millioner kroner.

– Når man har planlagt budsjett, så har man basert seg på tidligere budsjett, selv om man ser at det ikke er virkelighetsbasert, forteller direktør Bergo.