Vi har fått hjelp fra Norsk Presseforbunds jurist Kristine Holm til å gi deg svar på noen av de vanligste spørsmålene:
Kristine Holm er jurist i Norsk Presseforbund. Hun er juridisk rådgiver i forbundet og er også sekretær for Offentlighetsutvalget. Offentlighetsutvalget er et eget utvalg som skal bidra til mer åpenhet i samfunnet. Utvalget ble opprettet av Norsk Presseforbund i 1971, og har siden da jobbet aktivt for å videreføre og videreutvikle offentlighetsprinsippet i Norge, som blant annet er nedfelt i Offentlighetsloven.
1. Hva ligger i begrepet offentlighetsprinsippet?
Kristine: Det er et grunnleggende prinsipp som fastslår retten til innsyn i saksdokumenter hos forvaltningen (stat og kommune), og retten til å delta på møter i folkevalgte organer. Prinsippet regnes som et grunnleggende demokratisk prinsipp, og er forankret både i grunnloven, nasjonal og internasjonal lovgivning. Offentlighetsprinsippet er hovedregelen og utgangspunktet når det gjelder åpenhet/offentlighet, og det kreves lovhjemmel for å fravike dette.
Viktige hensyn bak offentlighetsprinsippet er kontrollhensyn; dvs. muligheten til å kontrollere forvaltningen gjennom innsyn i deres saksdokumenter, rettssikkerhet og informasjonsspredning – og derigjennom stimulering av den offentlige debatt.
2. Hvilke lover, regler og forskrifter styrer hva jeg som privatperson har rett til å få ut informasjon om?
Kristine:
oppstiller møteoffentlighet og dokumentoffentlighet som grunnleggende, overordnede prinsipper, og det kreves svært gode grunner for å fravike dette. Inngrep må ha hjemmel i loven.
Videre har vi
som gir deg rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter.
(§§10 og 16) gir deg rett til informasjon om både private og offentlige virksomheters eventuelle påvirkning på miljøet,
(§§16-1 og 16-2) gir deg rett til innsyn i byggeprosesser, mens
(§§9-10) gir deg rett til informasjon om egenskaper ved et spesifikt produkt.
og
har regler om innsyn i rettsdokumenter som gjelder både for dem som er part i en rettssak, og for andre som søker innsyn.
Du har altså et generelt krav på innsyn i offentlige dokumenter. I tillegg har du et utvidet krav på innsyn i dokumenter som gjelder saker der du er part (der saken direkte berører deg), for eksempel byggesaker, helsesaker, barnevernssaker og lignende.
Videre har vi
som gir regler om møteoffentlighet i folkevalgte organ
( kommunestyremøter) og
som oppstiller regler om offentlighet under rettsmøter.
De nevnte regler oppstiller hovedregler. Unntak fra dette må følge av eller være fastsatt i medhold av, lov eller forskrift.
Du finner samtlige lover på
.
3. Jeg har ikke råd til advokat, men vil gjerne skaffe meg innsyn på egen hånd. Hvor finner jeg lett tilgjenglig en veiledning for å kreve innsynsrett for privatpersoner i ulike saker?
Kristine: Dette kommer litt an på hva slags informasjon du søker. Når det gjelder krav om innsyn i saker hvor du ikke er part, finner du en del informasjon på vår nettside,
. I tillegg har kommunen, departementet og andre offentlige virksomheter plikt til å veilede deg om hvordan du skal gå fram for å få innsyn i deres dokumenter.
Justisdepartementets
gir nyttig info om hvordan de ulike bestemmelser skal forstås, klagemulighet osv.
Ellers trenger du ikke noen spesielle forkunnskaper for å søke innsyn. Forvaltningens dokumenter er per definisjon offentlige, dvs. du trenger ikke å gjøre annet enn å kreve innsyn. Innsyn kan kreves både muntlig og skriftlig, men av hensyn til dokumentasjon for evt. klage kan det være greit å ha all korrespondanse skriftlig. Dersom organet du henvender deg til nekter innsyn, er det organet som må påvise et grunnlag for hvorfor de kan nekte deg innsyn. Dette skal gjøres i form av en lovhjemmel, dvs. en henvisning til hvilken bestemmelse i loven som kan begrunne hemmelighold.
Du kan lese mer om hvilke regler som gjelder på
og
4. Hvilken type informasjon om meg selv eller mine nærmeste har jeg ikke rett til å få ut?
Kristine: Dette spørsmålet reguleres av regler om partsinnsyn, dvs. utenfor de innsynsspørsmål jeg jobber med. Du finner mer om partsinnsyn i
. Partsinnsyn kan være regulert i særlovgivning. Se for eksempel
. Du kan finne mer informasjon på hjemmesidene til
5: Når kan offentlig virksomhet nekte innsyn?
Kristine: Utgangspunktet er at forvaltningens saksdokumenter er offentlig. Hvis noe skal unntas offentlighet, må det foreligge et lovlig grunnlag, dvs. en lovhjemmel for å unnta. Dette kan være taushetsplikt (personlige forhold, konkurransesensitiv informasjon) – i disse tilfellene har forvaltningen plikt til å unnta – eller andre unntak som følger av offentlighetsloven, for eksempel interne dokumenter.
6. Hvis man sammenligner med en rekke andre land kan det virke som Norge er et særdeles lukket land, der mye informasjon er vanskelig tilgjengelig. Er det slik, og da evt. hvorfor tror du det er slik?
Kristine: Norge ligger egentlig ganske langt framme sammenlignet med andre land når det gjelder offentlighet. Enkelte land har imidlertid alltid ligget litt foran. Mest nærliggende å nevne er Sverige som fikk sin sitt offentlighetsprinsipp grunnlovsfestet allerede i 1766. Svenskene har også i dag langt bedre regler enn oss på enkelte områder, bla rett til innsyn i politiets etterforskningsdokumenter. Storberget sa senest i sommer, under offentliggjøringen av Fritz Moen rapporten, at han ville vurdere å innføre de samme reglene som de har i Sverige på dette området.
Jeg mener hovedgrunnen til at vi på enkelte områder ligger etter er manglende politisk vilje til å fastsette lover og iverksette tiltak som gjennomfører offentlighetsprinsippet fullt ut på alle områder. I forbindelse med arbeidet med den nye offentlighetsloven ble det nedsatt et eget offentlighetsutvalg som kom med en rekke anbefalinger om hvordan en ny offentlighetslov skulle utformes for å sikre mer åpenhet. Til tross for dette har vi fått en offentlighetslov som på mange områder ligner på den vi har i dag. Norske politikere er flinke til å si de er opptatt av åpenhet, men så trekker de seg når de har muligheten til å lovfeste de gode intensjonene.
7. Det er gjort undersøkelser, og stadige nyhetssaker viser at ansatte i offentlig forvaltning bidrar til unødvendig hemmelighold og lukkethet, på tross av instrukser – Det er dokumentert en lang rekke brudd på offentlighetsloven. En kommunalt ansatt fortalte meg at dokumenter skiftet navn, eller ble arkivert feil for å hindre at blant annet pressen skulle finne de i dokumentregister. Hvorfor gjøres dette, og hva kan jeg gjøre med det?
Kristine: Vi har jo regler i arkivloven med tilhørende forskrifter som gir klare regler for når og hvordan et dokument skal journalføres. Disse reglene skal sikre at dokumenter arkiveres på en måte som gjøre det mulig å se hvilke dokumenter som befinner seg hos organet, og
hvilken sak dokumentet gjelder, jf.
.
Brudd på dette regelverket kan enten være en bevisst handling for å unngå omtale eller offentlighet rundt en konkret sak. Andre forklaringer kan være manglende kunnskap om hvilke regler som gjelder eller svikt i rutinene. Generelt mener jeg det er en gjennomgående mangel på positive holdninger til åpenhet og offentlighet i store deler av forvaltningen og i næringslivet, og dette gjenspeiler seg i saksbehandlingen.
Hvis du kommer over slike tilfeller, bør du ta dette opp med det aktuelle organet, og evt. påklage videre til overordnet organ hvis du ikke når fram.
Arkivrutiner kan kontrolleres ved å sjekke om brev du vet er sendt inn til organet, framgår av journalen, eller ved å gjennomgå journalen og sammenligne med de krav som følger av arkivforskriften.
Du kan for øvrig alltid be om innsyn i en sak selv om man ikke gjenfinner den i postjournalen. Hvis du vet at Oslo kommune har mottatt et brev med byggetegninger over kronprinsparets nye fritidseiendom, holder det å be om innsyn i den saken. Kommunen kan altså ikke kreve at du skal identifisere saken med saksnummer/sakstittel.
8. Hva ligger i begrepet meroffentlighet?
Kristine: Meroffentlighet er en lovfestet plikt for forvaltningen til å vurdere om dokumenter eller opplysninger som kan unntas fra offentlighet (altså ikke de som skal, for eksempel på grunn av taushetsplikt), likevel skal offentliggjøres fordi det ikke er et reelt behov for å unnta, eller fordi hensynet til den samfunnsmessige interessen i å få kjennskap til saken, veier tyngre enn hensynet til å unnta. Behovet for å unnta vil gjerne være knyttet opp mot en vurdering av om innsyn vil skade saksbehandlingen til et organ. Det er viktig å presisere at det er saksbehandlingen og ikke organet som skal vernes i en slik vurdering. Det er derfor ikke god nok grunn for å unnta et dokument at offentlighet vil sette virksomheten i et dårlig lys, eller skape negativ omtale av virksomheten. Det må være den konkrete saksbehandlingen som er skadelidende.
Når du har krevd innsyn i en sak, skal forvaltningen alltid vurdere om det er grunnlag for å utvise meroffentlighet, og det skal framgå av et evt. avslag at meroffentlighet er vurdert. Du kan klage over manglende utvist meroffentlighet.
Plikten til å utøve meroffentlighet står i offentlighetslovens § 2 tredje ledd.
9. Hvis jeg ikke er part i saken, men ønsker innsyn likevel – for eksempel i sakspapirer i en kommunal sak om barnevern. Hva gjør jeg da?
Kristine: Da kontakter du barnevernet i den aktuelle kommunen, og ber om innsyn i saken. Ofte vil denne type saker inneholde taushetsbelagt informasjon, og dette er informasjon som skal unntas fra offentlighet.
Unntaket gjelder kun for opplysninger, dvs. du vil i mange tilfeller ha krav på at dokumentene anonymiseres.
Taushetsplikt bortfaller ved samtykke fra den taushetspliktreglene skal verne. Dvs. at hvis du blir nektet innsyn i en sak fordi det foreligger taushetsplikt, kan du be kommunen kontakte den som har krav på taushet med spørsmål om samtykke, jf. offentlighetslovens § 10. Taushetsplikt i denne type saker kan også bortfalle dersom foreldre/foresatte samtykker til det. Men i slike tilfeller kan du risikere at departementet (ved fylkesmannen) likevel griper inn og stopper samtykket av hensyn til ”barnets beste” (barnevernsloven).
Kommunen har plikt til å legge fram forespørselen om samtykke til den eller de som har myndighet til å gi dette, hvis du ber om det.
10. Jeg har med stor interesse fulgt en lokal rettsak. Har jeg krav på å få kopi av domspapirene? Har jeg rett til innsyn i politiets etterforskningsmateriale?
Kristine: Dommer er offentlige dokumenter som du har krav på innsyn i og kopi av. Dette følger av
,
annet avsnitt og
. Dette gjelder såframt det ikke gjelder forbud mot offentlig gjengivelse eller forbud mot innsyn i rettsavgjørelsen. Denne type forbud må enten framgå av domskjennelsen, eller følge direkte av loven.
Du har ikke et rettslig krav på innsyn i politiets etterforskningsmateriale, men politi og påtalemyndighet kan gi informasjon om etterforskning i straffesaker så langt det ikke kommer i konflikt med taushetsplikten. Følgende rundskriv gir retningslinjer om dette:
fra Riksadvokaten til Statsadvokatene og politimestrene om Meddelelser til offentligheten om straffesaker - opplysninger om etterforskning, påtaleavgjørelser m.v.
11. Hvis en tjenestemann nekter å gi meg informasjon, som jeg tror er offentlig. Hva gjør jeg da? Hvilke klageinstanser finnes?
Kristine: Da må du klage. Du har som hovedregel alltid klagerett over avslag på innsyn. Dette følger av de enkelte lover som regulerer det området du søker innsyn i. Som regel gjelder en klagefrist på tre uker fra du fikk avslaget.
Etter offentlighetslovens § 9 kan du innen tre uker klage over avslag på innsyn.
Klagen rettes til det organ som har nektet deg innsyn slik at det kan vurdere kravet på nytt. Dersom du fremdeles nektes innsyn, skal klagen sendes til ”nærmeste overordnede organ”, dvs. Fylkesmannen når innsyn er nektet på kommunalt nivå, departementet når det er nektet fra institusjoner underlagt et departement (for eksempel direktorater). Hvis det er departementet som har nektet innsyn, er klageinstans Kongen i statsråd. Selv om man har klagerett til Kongen i Statsråd er det lite formålstjenelig å klage dit. Kongen i Statsråd kan ikke overprøve spørsmål om meroffentlighet (punkt 7), dvs. du får ikke en fullgod overprøving av klagegrunnlaget. Et alternativ å klage til Sivilombudsmannen (se nedenfor).
For enkelte innsynkrav er det opprettet egne nemnder som skal behandle klager. Dette gjelder for innsynskrav som behandles etter
og
når du ber om opplysninger fra en privat virksomhet. Her er det
som skal behandle klagen. Se regler om dette i hhv. miljøinformasjonslovens § 19 og produktkontrollovens § 10. For klager over manglende informasjon fra offentlig virksomhet, gjelder de samme reglene som offentlighetsloven for klage, det vil si ”nærmeste overordnede organ”.
Du kan også klage over manglende praktisering av møteoffentlighet. Hvis du blir møtt med stengte dører i et kommunestyre, bør du for det første kreve et rettslig grunnlag for at de lukker dørene (enten i form av lovhjemmel som sier at dørene skal lukkes, eller et vedtak fra kommunestyret. Se kommunelovens § 31). Dersom de ikke gir deg dette, kan du nekte å forlate møtet.
Hvis et møte har blitt avholdt bak lukkede dører, kan du be Fylkesmannen vurdere lovligheten bak dette, jf. kommunelovens § 59.
Du kan alltid klage til Sivilombudsmannen hvis du blir nektet opplysninger eller blir kastet ut av et møte i kommunestyret. Sivilombudsmannen er Stortingets ombudsmann som skal påse at forvaltningen opptrer i samsvar med lover og regler. Sivilombudsmannen har ikke formelt overprøvingskompetanse, men avgir såkalte ”fellende” eller ”frifinnende” uttalelser basert på enkeltsaker. En fellende uttalelse fra Sivilombudsmannen veier i praksis svært tungt.
Sivilombudsmannen kan – på bakgrunn av klage eller på eget initiativ – beslutte å se nærmere på en sak. Kravet er at saken må være ferdig behandlet, dvs. alle klagemuligheter må være utprøvd, eller at eneste klageadgang som gjenstår er Kongen i Statsråd. Fristen for å klage inn en sak for Sivilombudsmannen, er ett år. Les mer på
.
Det er det organet som har vurdert ditt innsynskrav som har ansvaret for å sende klage videre til behandling i overordnet instans.
12. Det finnes offentlige postjournaler, også digitalt. I elektronisk postjournal på nettet har bare noen utvalgte journalister tilgang, og verken Stortinget, Finansdepartementet eller Statsministerens kontor legger ut sin informasjon her. Hvorfor er det slik, og er det riktig at det skal være slik?
Kristine: Nei, men her pågår det store endringer. Fra 1.7.2008 er meningen at vi skal ha på plass Offentlig elektronisk postjournal (OEP). Dette er en publiseringstjeneste som skal sikre alle, ikke bare pressen, lik tilgang på offentlig informasjon gjennom tilgang til elektroniske postjournaler. I første runde gjelder ordningen for samtlige departementer, SMK og enkelte statlige organer, men vi håper at den vil omfatter flere innholdsleverandører, for eksempel kommuner, framover. Du kan leser mer om den framtidige postjournalen på
.
13. I England har man snudd opp ned på offentlighetsprinsippet. Her er forvaltningsorganer på alle nivåer nå forpliktet til å publisere ALL informasjon de sitter på. Alle organer må ha en oppdatert og tilgjengelig publiseringsplan som gjør det enkelt å finne ut når hvert enkelt dokument skal publiseres. Tidspunktet kan styres av for eksempel personvern og hemmelige opplysninger, men i utgangspunktet skal alt publiseres. ”The Freedom of Information Act” og publiseringsregelen vil derfor i prinsippet kunne sikre lettere tilgang til dokumentasjon av det offentliges arbeid. Hvorfor er det ikke slik i Norge?
Kristine: Jeg er litt usikker på om det virkelig er slik i England, men i Norge har vi i hvert fall det man kaller passiv informasjonsplikt, dvs. at forvaltningen ikke har en generell plikt på alle områder til å publisere sine dokumenter på eget initiativ. Derimot har de plikt til å vurdere alle innkomne innsynkrav, og gi innsyn hvis ikke det er rettslig grunnlag for å unnta. På enkelte områder har myndighetene en aktiv informasjonsplikt, for eksempel om informasjon som er av stor betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven) og om planlegging av byggeprosjekter etter plan- og bygningsloven. Dessuten har kommunene (Kommunelovens § 4) en generell plikt til å informere innbyggerne om virksomheten.
Hvorfor vi ikke har en aktiv informasjonsplikt på alle områder i Norge får du nesten spørre Justisministeren om.. Ellers er også datatilsynet svært kritiske til at forvaltningen skal legge ut sine dokumenter på forhånd, fordi de frykter dette vil går ut over personvernet.
14. Det er en ny offentlighetslov på vei. Hvorfor er arbeidet utsatt? Er det radikale endringer på gang? Og blir Norge et åpnere samfunn på bakgrunn av den nye loven?
Kristine: Den nye loven er utsatt fordi Justisdepartementet jobber med å få på pass utfyllende regler til den nye loven, i form av forskrifter.
Les
om dette.
Jeg vil vel ikke kalle den nye loven radikal, men på enkelte områder blir det en bedring. Den viktigste endringen er at flere omfattes av loven enn det som er tilfellet i dag, dvs. flere er nødt til å følge offentlighetslovens regler om innsyn. Dette gjelder først og fremst aksjeselskap og stiftelser hvor det offentlige har bestemmende innflytelse gjennom styret. Videre er flere av unntakene knyttet til opplysninger i stedet for hele dokumenter, at dokumentene må frigis i sladdet versjon.
Om Norge blir et åpnere samfunn med den nye loven gjenstår å se, men formålet med ny lov er mer åpenhet. Stortinget har dessuten sagt at loven skal evalueres etter en 5-års periode, og her vil målet om mer åpenhet stå helt sentralt. Det blir også opp til brukerne av den nye loven, dvs. både pressen og andre, om den bidrar til mer åpenhet. Mer åpenhet krever at man bruker de bestemmelser som følger av loven, og at man benytter seg av klageretten.
15. Hva eller hvem er det etter ditt skjønn som bremser større åpenhet i det norske samfunnet?
Først og fremst at vi ikke, med loven vi har i dag eller kanskje heller ikke med den nye loven, har gode nok lover og regler på dette. Videre er det i deler av forvaltningen og i mange virksomheter en manglende kultur for åpenhet og en manglende bevissthet for hvor viktig det er at man følger de regler og retningslinjer som skal gjennomføre offentlighetsprinsippet i Norge.
Kristine: I tillegg opplever vi stadig at manglende kunnskap i forvaltningen om innsynsrett og offentlighet setter ulovlige og unødvendige sperrer for åpenhet. Manglende satsning fra myndighetene på opplæring i og bevisstgjøring rundt dette regelverket, er derfor også en viktig forklaringsfaktor.
