I denne ukens Brennpunkt satte NRK søkelyset på kontrollen med store statlige byggeprosjekter – «KS-ordningen». Tittelen på dokumentaren - «Kontrollørene kommer» - må forstås som er varsko om de eksterne konsulentenes inntog.
Og kontrollørene bør komme. Jo raskere utviklingen går, og jo mer penger som brukes, desto mer behov har vi for å vite at vi bruker penger riktig. Men hvordan forene behovet for raske tilpasninger med behovet for god kontroll?
Mye av svaret ligger i syv prinsipper:
Riktig tidsbruk
KS-prosessen brukes når prosjektene er virkelig store. Fra 750 millioner kroner og oppover, til flere milliarder kroner. Samlet tidsbruk for planlegging av et slikt prosjekt kan ta åtte år eller mer.
En KS-utredning tar normalt 3-6 måneder. Sikkert irriterende tidsbruk – men det er ikke her flaskehalsen ligger.
Tvert imot. Når man er i planlegging av et prosjekt, er det noen ganger riktig å rykke tilbake til start hvis prosjektet er for dårlig forberedt. Det er bedre å bruke mer tid i planleggingen enn å måtte utsette prosjektet når gjennomføringen er i gang.
Konsulentens oppgave er å være kvalitetssikrer. Det er det gjerne oppdragsgiver, interesseorganisasjoner, kommuner eller naboer som gjør at det må utredes mange alternativer. Kvalitetssikrer skal på sin side sjekke at alternativene ikke har blitt ilagt forutsetninger som ikke burde vært der.
LES OGSÅ: Kvalitetssikring med liten effekt
Riktig forberedelse
Den viktigste kilden til bedre planlegging, er ikke kontrollen. Bedre planlegging krever at det som skal kvalitetssikres, er bra nok. Derfor må KS-prosessene utformes slik at både de som planlegger og de som skal bevilge, lærer av prosessene.
Noen av de største utfordringene for store statlige prosjekter, er knyttet til tungt lovverk og mange innsigelsesrunder. Det vil hjelpe fremdriften om man:
- Utreder bare reelle alternativer, men samtidig alle reelle alternativer fra start.
- Utreder dem med sammenlignbare forutsetninger
- Reduserer antallet innsigelsesrunder og behovet for utredninger innsigelser utløser
I tillegg må vi sjekke at KS-prosessen i seg selv er godt nok. Derfor arbeider forskningsprogrammet Concept på NTNU – med å gjennomgå kvalitetssikringen og å foreslå forbedringer. Også kontrollørene må kontrolleres.
FØLG DEBATTEN: Ytring på Facebook
Riktige spørsmål
Da KS-ordningen begynte, skulle den vurdere om planleggingen og kostnadene for det valgte alternativet i et prosjekt er realistisk. I dag kalles denne delen av prosessen KS 2. I 2005 ble ordningen nemlig utvidet med KS 1 – at man også skal gi en anbefaling om hvilket konsept eller alternativ som bør velges.
Brennpunkt illustrerte dette godt. Høgskolen i Bergen ble kvalitetssikret for å passe på at kostnadene var realistiske. Men planleggingen fikk unntak fra KS1 – kontrollen av om konseptet var riktig.
Resultatet ble åpnet denne uken: Et flott, nytt høyskolebygg – som noen mener allerede er for lite.
I kvalitetssikring må vi stille oss alle de tre viktigste spørsmålene:
- Hvordan kan vi løse dette problemet?
- Er den løsningen vi da har valgt, virkelig god nok?
- Er kostnadene vi anslår for å bygge den, riktig beregnet?
Vi skal ha det vi trenger, når vi trenger det. Men det kan ikke være slik at når prosjektet er vedtatt, så får det koste hva det koste vil. Derfor bør vi utvikle ordningen videre.
LES OGSÅ: Kalkulatorhodenes inntogsmarsj
Riktig kostnadskontroll
For selv om KS-ordningen er blitt bedre, kan den fortsatt utvikles. Blant de tingene det må arbeides mer med, er hvordan vi kan bruke den til bedre kostnadskontroll. En del statlige prosjekter får løsninger som blir veldig dyre, som koster langt mer enn man egentlig hadde tenkt å bruke, og de koster mer å bygge enn man har i samfunnsøkonomisk gevinst.
Ingen rasjonell byggherre kan tillate at ting får koste det de koste vil, bare problemet løses.
Riktig økonomisk analyse
Noen sier at den samfunnsøkonomiske analysen alene ikke holder – man må ta hensyn til for eksempel liv og helse, miljø og sikkerhet, også. Og det skal man selvsagt. Den gode økonomiske analysen er en sentral, men ikke enerådende del av beslutningsgrunnlaget. Slike hensyn skal derfor også inn i den samfunnsøkonomiske analysen. Den er ikke komplett hvis den ikke har tatt hensyn til for eksempel miljøskader og sparte liv. Ofte gjennomføres jo nettopp analysen for å finne den beste måten å gjennomføre et miljøtiltak eller en trafikksikkerhetsforbedring på.
SE PÅ NETT: Brennpunktdokumentaren «Kontrollørene kommer»
Uavhengige kontrollører
Vi har flinke, erfarne og høyt kompetente planleggere her i landet. Men det er et viktig prinsipp at kontrollørene ikke kan kontrollere seg selv.
Vi har valgt en ordning der vi trekker på mange av de fremste fagmiljøene i Norge. I alt har femten ulike firmaer vært involvert i KS-ordningen. Det er faglig sterke miljøer som kan ha ulike roller i ulike prosjekter, men innenfor KS-ordningen får ingen av dem kvalitetssikre seg selv.
Det at vi bruker privat sektor til å kvalitetssikre offentlige planer, er ikke overraskende. Privat sektor i Norge har vært foregangsmiljøer for internasjonal kvalitetssikring. Fra oljesektoren vet vi at noen av verdens største og mest kompliserte utbygginger er planlagt, kvalitetssikret og gjennomført nettopp i Norge.
FØLG DEBATTEN: @NRKYtring på Twitter
Handlekraft når det trengs
Misforstått handlekraft er noe av det dyreste et samfunn sliter med. Det skal være Khrusjtsjov som først sa at politikere er de som lover å bygge en bro selv der det ikke finnes noen elv. Kvalitetssikringen stiller de spørsmålene vi alle ville stillet oss selv før vi begynner med våre egne prosjekter: Er det dette vi har bruk for? Hva vil det koste å gjøre det? De spørsmålene må man ta seg tid til.
Intet prosjekt er så fabelaktig og så samfunnsøkonomisk lønnsomt at det ikke kan overdimensjoneres til det blir ulønnsomt. Derfor trengs kvalitetssikring ikke bare ved begynnelsen av prosjektet.
Kan frigjøre midler
Regjeringen arbeider med forenklinger i plan- og bygningsloven. Her vil man se på både antallet innsigelsesrunder, saksbehandlingstiden og detaljkravene myndighetene stiller.
Regjeringen har gitt unntak fra bruk av KS i den tidlige fasen i tretten veiprosjekter. Typisk for mange av prosjektene var at det eneste fornuftige ville være standardhevinger langs eksisterende vegtrasé. Da er det ikke behov for det vi kaller KS1 – konseptet er gitt.
Store prosjekter vil alltid være kompliserte. Men greier vi å gjøre dem bedre, kan det gi samfunnet store besparelser. Slik frigjøres midler til viktige områder. Og slik blir prosjektene bedre, så de løser de problemene vi faktisk ønsker å løse.
Det er sjelden kontrolløren som på uforklarlig vis forsinker beslutningen. Mer ofte er det at selve beslutningen kan være vanskelig eller ubehagelig å ta.
