Terror og pandemi: Her sviktet beredskapen igjen

– Selv om vi snakker om to ulike kriser og to ulike former for beredskap, så handler det både om manglende kriseøvelser og problemer knyttet til planverk i begge disse tilfellene, sier Øyunn Syrstad Høydal, evalueringsforsker og postdoktor ved OsloMet.

Hun er en av forskerne som ser flere fellestrekk mellom rapporten 22. juli-kommisjonen la frem etter at terroren rammet, og den ferske rapporten til Koronakommisjonen.

Begge kritiserer myndighetene for manglende beredskap.

– Jeg mener vi aldri har hatt en bedre beredskap enn vi har i dag. Men dette arbeidet blir aldri ferdig, sier Justis- og beredskapsminister Monica Mæland (H).

NRK har gått gjennom rapportene fra de to kommisjonene, og sett på noe av kritikken som går igjen.

Varslet krise

I 2012 skrev 22. juli-kommisjonen utfyllende om hva som gikk galt både før og under terrorangrepet på Utøya og i regjeringskvartalet.

Kommisjonen vurderte seg selv som et «et ledd i arbeidet med å forbedre samfunnets evne til å håndtere den neste krisen – selv om denne trolig vil sette samfunnet på helt andre prøver».

Ni år senere legger Koronakommisjonen frem sin rapport om en helt annen krise. Igjen får myndighetene kritikk for å ikke være godt nok forberedt.

– Jeg synes det er ganske mange likheter, spesielt dette med manglende forberedelser i forhold til noe som er varslet, sier Ståle Ulriksen.

Han er forsker og lærer på Sjøkrigsskolen ved Forsvarets høgskole, og har en spesiell interesse for blant annet sikkerhetspolitikk.

– En har ikke vært forberedt på at krisen faktisk kunne inntreffe, selv om fagfolk har sagt høyt og tydelig ifra at her står du overfor en ganske stor utfordring dersom dette skulle skje. Det har blitt ignorert, sier Ulriksen.

I flere risikovurderinger har pandemi blitt trukket frem som den mest reelle trusselen for Norge. Det har også terror – og at den kunne treffe nettopp regjeringskvartalet.

– Det er ingen som plages av dårlig beredskap før krisen er et faktum. Så selv om vi tilsynelatende tok med oss kunnskap og engasjement for beredskap, så har det kanskje forsvunnet litt inn i andre prioriteringer i løpet av tiden som har gått, sier Høydal.

Hun har blant annet forsket på bruken av kunnskap i politiske prosesser.

Og noe av kunnskapen, ligger i planer.

Planverk og øvelser

Et av de viktigste planverkene for å møte pandemier, har ikke vært revidert siden 2014. Og alle planene har tatt utgangspunkt i influensapandemi.

Men en slik pandemi har ganske andre egenskaper og konsekvenser enn den som nå herjer.

Koronakommisjonen er kritisk til at regjeringens beredskapsplaner har vært for dårlige. De mener også at risikovurderinger grovt har undervurdert konsekvensene av en pandemi.

Også i 22. juli-kommisjonen sin rapport i 2012, var planer et kritisk moment. Den gangen var hovedproblemet at planene som allerede eksisterte, ikke ble tatt i bruk.

For eksempel ble ikke planene for å sikre høyblokka i regjeringskvartalet og stenge Grubbegata gjennomført. Politiets planverk for terror og sabotasje ble ikke tatt i bruk.

Kommisjonen slo fast at det var viktig med oppdaterte planer, og å øve på innholdet i disse.

– 22. juli-kommisjonen trakk frem både utfordringer knyttet til planverk og manglende kriseøvelser i etterkant av terrorsituasjonen. Begge disse to tingene er jo relevant og perspektiver vi ser igjen i den nye rapporten. Så dette kunne vi for så vidt lært av i første omgang, sier Høydal.

Evnen til å gjennomføre øvelser, blir også kritisert av begge kommisjonene.

Ifølge Koronakommisjonen ble den eneste planlagte, nasjonale øvelsen på pandemi avlyst i 2009. Siden har ikke dette vært et tema for beredskapsøvelser.

Ifølge 22. juli-kommisjonen, var det ikke øvd på en stor terrorhendelse utenfor Oslo. Og en øvelse på sikkerheten i regjeringskvartalet, var under planlegging da terroren rammet.

Høydal opplever at norske myndigheter er opptatt av å ta kunnskapsbaserte avgjørelser, og å lære av både egne og andres feil og evalueringer.

– Akkurat i dette tilfellet, kan det jo synes som om man i mindre grad har gjort det. Samtidig så er kriser komplekse, sier hun.

Det er justis- og beredskapsminister Monica Mæland uenig i. Hun sier regjeringen «i høyeste grad» har lent seg på faglige råd, og at de har oppdaterte planer.

– Vi har en pandemiplan og vi har øvd på pandemi. Men vi har ikke øvd på konsekvensene av denne pandemien slik den har utviklet seg. Når kommisjonen kaller det et paradigmeskifte som traff både oss og verden på en måte vi ikke har sett før, så forteller det at verken vi eller noen andre var forberedt på det vi har sett det siste året.

Ressursene som ikke fant hverandre

Kriser rammer sjeldent en sektor alene. Det var tilfellet da terroren rammet Norge, men også da pandemien traff oss.

Koronakommisjonen slår fast at ulike sektorer ikke har kunnet forberede seg god nok på hvordan de ville bli rammet av smitteverntiltak. Den er også kritisk til at regjeringen ikke har tatt hensyn til hvordan risiko i ulike sektorer påvirker hverandre.

Ingen har tatt ansvar for å se på helheten.

Et nøkkelpoeng for 22. juli-kommisjonen, var at ressursene ikke fant hverandre da terroren rammet.

For eksempel ble svak kommunikasjon mellom politiet og Forsvaret trukket frem i rapporten. I tillegg pekte kommisjonen på at det ikke var et godt nok samarbeid mellom ulike etater i å avsløre bombeproduksjon.

Kommisjonen mente det var behov for bedre og mer koordinert lederskap på tvers av sektorer. Et lignende poeng trekkes frem ni år senere.

Ulriksen mener myndighetene fortsatt bør legge opp til flere øvelser på tvers. Både for at alle sektorer skal være best mulig forberedt på reelle trusler, og for at de skal fungere best mulig sammen når krisen inntreffer.

– Selv i en krise i helsesektoren, hadde man bruk for mer politi. Politiet klarte ikke håndtere grenstengingen, og måtte trekke inn Heimevernet. Dette har jo gått seg til etter hvert, men det kunne ha vært planlagt mye bedre på forhånd, sier forskeren.

Men planlegging hadde ikke gjort politiet i stand til å håndtere grensekontroll i den skalaen som skulle til, sier Monica Mæland om dette eksempelet. Hun poengterer at regjeringen har laget en egen bistandsinstruks mellom Forsvaret og politiet, nettopp for at Forsvaret kan bistå i slike situasjoner.

Justis- og beredskapsministeren trekker også frem at de har opprettet et nasjonalt beredskapssenter siden hendelsene i 2011.

– Det viktige er at ressursene finner hverandre og at samhandlingen er god. Jeg opplever at vi får god karakter på måten vi håndterte en veldig krevende situasjon på, måten man greide å snu seg rundt, sier Mæland og legger til:

– Men vi får kritikk på konsekvensene av tiltak i de ulike sektorene – at ikke de ble sett godt nok i en sammenheng. Det må vi rett og slett lære av.

Nedbygging av beredskap

Da Høyre gikk til valg i 2013, året etter at 22. juli-kommisjonen hadde presentert sine funn, stod beredskap høyt i partiprogrammet.

Men temaer som dette kan fort tape kampen mot mer dagsaktuelle problemer, tror Syrstad Høydal, som sier at politikk er mye mer enn å lytte til ekspertråd eller lese rapporter.

– Når politikk utformes må man hele tiden ta hensyn til de situasjonene som dukker opp i det samfunnet man skal styre. I den forbindelse så kan langsiktige prioritering som beredskap lett havne i skyggen, sier hun.

Ståle Ulriksen peker på at intensivkapasiteten og lagerkapasiteten på smittevernutstyr ble bygget ned i årene før pandemien. Dette til tross for at pandemi stod sentralt i en rekke risikovurderinger frem til 2020.

Til sammenligning hadde årene før 2011 vært preget av flere terrorangrep blant annet i Europa. Mange var opptatt av terrortrusselen. Likevel ble helikopterkapasiteten til politiet bygget ned, forklarer Ulriksen.

– Så der synes jeg det er klare paralleller, med at man rett og slett ikke har vært forberedt fordi man har vært opptatt av å drifte økonomisk i en normalsituasjon, sier han.

Monica Mæland mener at hendelsene er for ulike til at de kan sammenlignes, og sier at beredskap har vært en topp prioritet i åtte år.

– Vi har bygget opp beredskapen på alle områder. Men når det gjelder smittevernutstyr så vi raskt at vi måtte gjøre noe med det, og det har vi gjort. Det investeres nå i lagre for å kunne møte en tilsvarende situasjon på en helt annen måte, sier statsråden.

Konkluderer ulikt

– Det er likheter mellom 22. juli-kommisjonen og Koronakommisjonen. Men forskjellene, både på rapportene og hendelsene, er større enn likhetene. Ikke minst er hovedkonklusjonen til Koronakommisjonen altså bestått, sier Monica Mæland.

22. juli-kommisjonen slo i sin tid fast at angrepet i regjeringskvartalet kunne vært forhindret, at gjerningsmannen kunne vært stanset tidligere og at myndighetenes evne til å beskytte menneskene på Utøya sviktet.

Konklusjonen til Koronakommisjonen er langt fra like hardtslående. Tvert imot slår de fast at myndighetene samlet sett har håndtert pandemien godt.

Det er altså spesielt ved beredskapen at det er funnet kritikkverdige forhold.

– Jeg tror vi må huske at koronasituasjonen traff både oss og hele verden på en måte vi ikke har sett før. Kommisjonen kaller det selv et paradigmeskifte.

Mæland sier at Høyre-regjeringen har lagt rapporten etter 22. juli til grunn i beredskapsarbeidet gjennom åtte år, og at de har fulgt opp alle de sentrale punktene som i sin tid ble kritisert.

Blant annet trekker hun frem investeringer i politimannskaper, flere øvelser, nye helikoptre og opprettelsen av et nasjonalt beredskapssenter.

– Har dere trappet opp beredskapen i forhold til en gammel krise, og ikke den nye som tross alt kom?

– Vi må være forberedt både på kriser vi vet kan komme og det uventede. Det at vi har investert så mye i grunnberedskapen har gjort oss i stand til å håndtere uventede hendelser, sier Mæland.