Analysen og beregningsopplegget er nærmere beskrevet i rapport fra Det Tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi, kapittel 8. Der vil du også finne analyser av sammenheng mellom effektivitet og korrigerte frie inntekter og effektivitet og antall innbyggere i kommunen.
Samlet effektiviseringspotensiale innenfor barnehage, grunnskole og pleie og omsorg på 12 prosent
Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet utarbeidet et beregningsopplegg for årlig analyse av effektiviteten i de kommunale tjenestene. Metoden som er benyttet sier noe om kommunens effektivitet i forhold til beste etablerte praksis. De mest effektive kommunene innenfor et tjenesteområde og en gruppe av sammenliknbare kommuner får effektivitetsverdi 100. Dersom en kommune får verdien 70 innenfor et tjenesteområde, tilsier dette at kommunen er 30 prosent mindre effektiv enn den mest effektive kommunen. Analysene indikerer at det for barnehage, grunnskole og pleie og omsorg samlet er et effektiviseringspotensial på 12 prosent.
Disse anslagene må ses på som illustrasjoner. Det er ikke realistisk å kunne ta ut hele det beregnede potensialet. Uansett hvordan sektoren driver, vil det kunne påvises et effektiviseringspotensial fordi det vil bestandig være forskjeller mellom kommunene.
Analysene viser at det er stor variasjon i effektiviteten mellom kommunene innenfor alle sektorene som inngår i analysen. Det er få kommuner som er gode i alt og få kommuner som scorer dårlig innenfor alle sektorer.
Usikkerhet og tolkningsmuligheter
Som alltid med slike analyser, vil det være usikkerhet og ulike tolkningsmuligheter av resultatene. Dette er derfor ingen fasit, men en kilde til videre refleksjon. Vi har valgt å gruppere resultatene etter KOSTRAs kommunegrupper, slik at man kan sammenlikne seg med relativt like kommuner.
Metode for å håndtere flere innsatsfaktorer og flere produkter
Analyseopplegget er basert på såkalt DEA-analyse (Data Envelopment Analysis) som er den mest utbredte analyseteknikken i studier av offentlig sektors effektivitet. En av grunnene til at denne metoden er attraktiv å anvende i analyser av offentlig sektor er at den beregner relativ effektivitet i tilfeller hvor produksjonsprosessen inkluderer flere innsatsfaktorer og flere produkter, og hvor det er vanskelig å fordele innsatsfaktorbruken mellom de ulike produktene. Enhetenes effektivitet vurderes mot hverandre ved at de mest effektive enhetene (observert beste praksis) utgjør et referansesett som de andre enhetene måles mot.
Modellformulering viktig og metode følsom for målefeil og ekstremobservasjoner
Som alle andre metoder har også DEA-metoden begrensninger og svakheter. For det første vil datakvaliteten og målefeil begrense kvaliteten på analysene. For det andre har DEA-metoden den egenskap at det beregnede effektiviseringspotensialet reduseres når antall produkter og/eller innsatsfaktorer øker. Det er derfor fare for at effektiviseringspotensialet underestimeres dersom det formuleres en svært rik modell med mange produkter og innsatsfaktorer. På den andre siden kan effektiviseringspotensialet bli overestimert dersom viktige produkter og innsatsfaktorer utelates fra analysen. Det må derfor foretas en avveining i valg av modellformulering.
Produkter og innsatsfaktorer ikke uttømmende
Analysene baserer seg på 3-5 indikatorer på produksjonssiden av tjenestene og 3 indikatorer på innsatssiden, se eget flak. Forskjeller i resultatene skyldes altså forskjeller i de indikatorene som inngår. De kommunale tjenestene er komplekse, og det er mulig å skissere, men ikke beskrive fullt ut, tjenestene i de enkelte kommunene ved hjelp av dette. Særlig når det gjelder kvaliteten på tjenestene, har vi på mange områder lite statistikk.
Effektivitetsbegrepet
Det effektivitetsbegrepet som ligger til grunn for DEA-analysen er såkalt teknisk effektivitet. Kravet til teknisk effektivitet er at det ikke sløses med ressurser. Det skal ikke være mulig å redusere bruken av innsatsfaktorer uten at produksjonen reduseres. Teknisk effektivitet er et svakt effektivitetsbegrep, noe som innebærer at produksjonen kan være teknisk effektiv uten at andre effektivitetskrav er oppfylt, herunder resultateffektivitet, formålseffektivitet og prioriteringseffektivitet. I grunnskolen, hvor grunnskolepoeng og resultater fra nasjonale prøver inngår som produkter, sier imidlertid analysen noe om resultateffektivitet eller hvilken effekt tjenestetilbudet har på brukerne.
Sektorvise analyser vektes sammen til samlet effektivitet
Analyseopplegget innebærer at det først utføres sektorvise DEA-analyser basert på data for 2014 og 2015. Det beregnes en felles referansefront for de to årene, det vil si fronten inneholder observasjoner fra begge år. Hver enkelt kommune vil da få beregnet en effektivitetsscore for hvert av de to årene, og ut fra dette kan det beregnes en indikator for samlet effektivitet for den enkelte kommune. Indikatoren for samlet effektivitet vil være et gjennomsnitt av de sektorvise effektivitetsscorene veid etter hver sektors budsjettandeler. Den samlede effektivitetsscoren vil, som de sektorvise effektivitetsscorene, variere mellom 0 og 1 (100 prosent). Den samlede effektivitetsscoren vil være lik 1 (100 prosent) dersom kommunen kommer ut som effektiv i alle de sektorvise DEA-analysene. Endringen i effektivitetsscore gir uttrykk for kommunens endring i effektivitet fra ett år til det neste.
Kan si lite om kommunestørrelsens betydning for effektivitet
Det er viktig å være klar over at metoden ikke er egnet til å si noe om hvilken kommunestørrelse som er best sikrer en effektiv drift da analysene måler kommunene opp mot sammenlignbare kommuner; det vil blant annet si kommuner som er relativt like mht. kommunestørrelse. Det vil også være lettere å oppnå full score i en liten gruppe av sammenliknbare kommuner enn i en stor gruppe.