Tidligere bistandstopp: – Bistand virker ikke

Jens Mjaugedal har hatt toppstillinger i flere bistandsorganisasjoner. Fra 2012 til 2017 var han Utenriksdepartementets spesialutsending til Somalia. Og når han ser tilbake på karrieren i det han kaller bistandssirkuset, er oppsummeringa like kort som den er brutal:

– Gøy, men bortkastet. Bistand virker ikke.

Norge har brukt milliarder

Lille Norge er en gigant i internasjonal bistand. Og med vår enorme rikdom, har det også blitt en del av vår felles identitet at vi deler pengene med de som er fattige i verden.

I år er det norske bistandsbudsjettet på rundt 38 milliarder kroner. Neste år er det norske bistandsbudsjettet på over 41 milliarder kroner. Totalbudsjettet for internasjonal bistand i verden ble i fjor beregnet til 1 378 milliarder kroner.

Somalia er et av landene som mottar mest penger fra Norge. I løpet av de siste ti årene har det norske fellesskapet bidratt med 4,4 milliarder kroner for at innbyggerne i Somalia skal få et bedre liv, opplyser Utenriksdepartementet.

Men det er dystre statistikker som kjennetegner landet etter flere tiår med innsats. Mer enn hvert tiende barn dør før det er fem år og bare en av tjue 15-åringer kan lese, ifølge FN-sambandet.

Til fjells

NRK møter Jens Mjaugedal på hytta hans på Hardangervidda. Det er her han trives best. Dialekten avslører at han ikke er Oslo-gutt, selv om det er der han bor når han ikke nyter livet i fjellheimen. Han kommer opprinnelig fra Vinje i Telemark.

Vi møtes på morgenkvisten, med lav sol og flotte høstfarger på snaufjellet. Jens har allerede vært oppe i noen timer. Han og en kamerat har dradd garn i et vann noen mil lenger nede i Hallingdal.

– Det ble noen fine aurer. Det blir rakfisk til vinteren.

Vi ser utover vannet Litle Krækja fra vinduet i hytta uten strøm og vann. Jens skal ha frokost, og byr på egg og bacon, svart kaffe og helmelk. Han snakker et enkelt og direkte språk. Engasjert, men likevel lavmælt. Etter å ha jobbet i det internasjonale bistandssystemet i mange år, kan han mer enn de fleste om hvordan det fungerer.

Han vet hvor vanskelig det er å lykkes med å utvikle demokrati og menneskerettigheter.

Temaet er blitt aktuelt etter at Taliban tok over styringa av Afghanistan i løpet av bare noen dager i august i år. Det er mange paralleller. Også i Somalia forsøker det internasjonale samfunnet å utvikle demokrati og menneskerettigheter, samtidig som militære styrker bekjemper terrororganisasjonen Al Shabaab. Mjaugedal sier at hvis det internasjonale militære engasjementet i Somalia opphører i dag, så er sannsynligvis den sittende regjeringa borte i morgen.

– Vi har ikke fulgt med i timen. Taliban og Al Shabaab beskrives som terrororganisasjoner. Og det kan man for så vidt si at de er. Men det er også politiske bevegelser, i den betydning at de har støtte i egen befolkning. Det fikk vi tydelig demonstrert i Afghanistan. Men vi liker det ikke.

30 år med krig

Somalia har lenge blitt beskrevet som et anarki. Jens Mjaugedal sier at landet fortsatt ikke eksisterer som nasjonalstat. Siden slutten av 1990-tallet har borgerkrig og invasjoner preget landet. Befolkningen tilhører ulike klaner, som på den ene siden hindrer utvikling og på den andre siden gir et minimum av beskyttelse for den enkelte. Klansystemet har vært en del av grunnstrukturen i samfunnet i generasjoner.

Under kolonitida var Somalia delt. Det var italiensk styre i sør og britisk styre i Somaliland i nord. I 1960 var kolonitida over, og de to landene ble slått sammen til ett Somalia.

Men siden borgerkrigen brøt ut, har Somaliland i realiteten vært en selvstendig republikk. Somaliland styres ut fra demokratiske prinsipper, uten så mye hjelp fra det internasjonale samfunnet. Mens Somalia i sør har vært preget av borgerkrig og nød i flere tiår.

Jens Mjaugedal har reist mye i Somalia og sier at det er et land der folk lever på et eksistensminimum. Tørke har ødelagt livsgrunnlaget i store områder. Folk livnærer seg med jordbruk, og nomader flytter fra sted til sted for å holde liv i familie og dyr.

Det er også store folkeforflytninger inn mot byene. Men der er det heller ikke noe å leve av. Tidligere var det fabrikker som produserte pasta og andre forbruksvarer i landet. Nå er det meste borte. Ifølge NORADs nettsider er gjennomsnittlig levealder i landet 56 år, og kvinnene føder i gjennomsnitt rundt seks barn.

– Somaliere har en overlevelsesmekanisme som vi ikke kan forestille oss. De lever på eksistensminimum i et krigsområde. Somaliere er smarte, høflige, og mange har en herlig humor. Ifølge dem selv er de både smartest i verden og det vakreste folket i verden. Og kanskje har de rett, ler Mjaugedal.

– For 10 år siden døde 200 000 somaliere av sult, uten at så mange i vår del av verden hørte om det. Somalia er totalt marginalisert, sier han.

– Helt håpløst

Islam er i praksis eneste religion i landet. Og befolkningen lever under et strengt islamsk regime. Det eneste som kan minne om kristendom i Somalia i dag, er ruinene etter en katedral i Mogadishu.

Men moskeene er overalt. Saudi-Arabia, De forenete arabiske emirater og Qatar bruker store ressurser for å posisjonere seg i landet, sier Mjaugedal.

Med dette bakteppet vil Norge etablere demokratisk styre og styrke menneskerettighetene i landet. Jens Mjaugedal mener at det blir helt håpløst når Norge går inn med sitt utviklingsprogram for å forvandle Somalia fra et tradisjonelt klansamfunn til et land med vestlige idealer som likhet, frihet og brorskap.

– Bistandsprosjektet blir urealistisk på alle vis, når vi fortrenger at dette er ekstremt komplisert og sammensatt. Enkelttiltak kan være greie nok. Men helheten er skivebom. Den viktigste forutsetningen for å lykkes med noe som helst, er at man har etablert et minimum av politisk stabilitet og sikkerhet i landet, sier Mjaugedal.

Han understreker at det er avgjørende at nasjonale myndigheter er etablert og fungerer. Først når dette er på plass, kan det være muligheter for å lykkes med et utviklingsprogram. Men det må være enkelt, og tilpasset samfunnet som skal ha nytte og glede av utviklingsprogrammet.

– Sikkerhet og trygghet i Somalia er i dag i hendene på utenlandske militærstyrker eller Al Shabaab, sier Mjaugedal.

Utenriksdepartementet sier situasjonen i Somalia er utfordrende. Men de vil fortsette bistandsarbeidet i landet. Les deres tilsvar lenger nede i saken.

Norge i Somalia

Norge har i lang tid hatt en lederrolle for å stabilisere og utvikle Somalia. I 2012 var Jens Mjaugedal sentral i arbeidet med å etablere ei regjering i landet. Målet var å bygge nasjonale og regionale institusjoner, slik at myndighetene kunne levere bedre velferd til befolkningen.

Det er Utenriksdepartementet som har ansvaret for norsk utviklings- og bistandspolitikk. Direktoratet for utviklingssamarbeid (NORAD) iverksetter politikken, og deler ut penger til samarbeidsorganisasjoner. Støtten til Somalia har økt de siste årene.

– Noen har selvsagt hatt nytte og glede av de enorme summene som Norge og det internasjonale samfunnet bruker i Somalia. Noen har fått toalett, mat og vann. Men resultatene er lik null når man ser på hva man har fått igjen for pengebruken.

Mjaugedal forteller om frustrasjonen han og kollegene i bistandsorganisasjonene følte på, fordi det var vanskelig å vise at innsatsen ga gode resultater. Derfor bestemte de seg for å lage et prosjekt som ville få positiv oppmerksomhet og som ikke ville provosere noen.

Prosjektet ble gatelys i Mogadishu. Og det ble lys. De oppnådde ønsket effekt. Nyheten om lys i noen gater i hovedstaden fikk stor oppmerksomhet i internasjonal presse, og ble grundig dekket av både BBC og Al Jazeera.

– Lys i gatene er bra for alle. Det blir ikke problematisk. Men det legitimerer ikke bruken av milliarder for å skape demokrati og en velfungerende stat, sier Mjaugedal.

Dagens regjering i Somalia er svak og avhengig av beskyttelse av USA og en fredsstyrke fra Den afrikanske union.

Trusselen fra Al Shabaab er konstant. Til tross for en enorm innsats i mange år, er det vanskelig å peke på konkrete resultater som gir befolkningen bedre livskvalitet. Landet bekrefter myten om at Afrika er et kontinent med fattigdom, dårlig helse, manglende rettigheter for kvinner, krig og terrorisme. Utenriksdepartementets reiseråd er enkelt: Ikke dra dit.

Heller ikke de som jobber i bistandsorganisasjonene kan reise rundt i landet. Det er for farlig. Derfor er hovedregelen å jobbe fra flyplassen i Mogadishu.

Jens Mjaugedal forteller at arbeidsdagen som spesialutsending ofte startet med et tidlig fly fra Kenyas hovedstad Nairobi til Mogadishu. Der ble han møtt av pansrede biler og soldater som tok seg av sikkerheten. Mjaugedal har også i perioder bodd innenfor murene på flyplassen i Mogadishu, sammen med flere hundre bistandsarbeidere.

Inne på flyplassen er det møteaktivitet med travle utsendinger fra ambassader og bistandsorganisasjoner. Og inne på det lukkede området er det et pulserende uteliv med restauranter og barer.

– Resultatet blir at du lager et drømmebilde. Jeg snakket med en som hadde ansvaret for flyktninger i Somalia for FNs flyktningorganisasjon i flere år. Han hadde aldri vært utenfor flyplassen. Da er det ikke lett å beskrive situasjonen i landet. Men han skrev nok interessante rapporter, sier Mjaugedal, og ler oppgitt.

Kritikk i evalueringsrapport

Norge har mange norske og internasjonale partnere som driver prosjekter med norske penger i Somalia. Mjaugedal sier at prosjektene spriker i alle retninger, uten en helhetlig tenkning bak.

– Da blir det bare et lappeteppe med gode intensjoner og null effekt.

For ett år siden presenterte NORAD en evalueringsrapport av Norges engasjement i Somalia fra 2012–2018. Det danske konsulentselskapet Tana og Christian Michelsens Institutt i Bergen stod bak rapporten. Den bekrefter at det er mye som ikke fungerer.

Kritikken handler om mangel på koordinering, ulike prioriteringer, misoppfattede intensjoner og at læring fra tidligere feil ikke blir tatt inn i arbeidet.

– Det er liten interesse for hva Norge holder på med ute i verden. Selv om Norge bruker rundt 40 milliarder kroner på bistand i året, er det ikke noe krav til dokumentert effekt. Det blir laget mange statistikker og rapporter, men det blir ikke stilt harde spørsmål om hva du har fått til for milliardene som er brukt, sier Mjaugedal.

For Utenriksdepartementet er det i første rekke viktig å være til stede i sårbare stater, slik at Norge får plass rundt bordet til blant andre USA og Storbritannia, sier Mjaugedal.

Han mener at intellektuell dovenskap og mangel på kunnskap i politisk ledelse fører til at pengene blir brukt i hytt og vær, uten at det gir langsiktig effekt. Selv opplevde han at interessen økte når han kunne dele viktige opplysninger som utenriksministrene kunne rapportere om til kollegene i USA og Storbritannia. Særlig når det handlet om terror.

– Det er et akseptert narrespill. Jeg har ikke møtt noen – verken lokale, sentrale eller internasjonale bistandsarbeidere – som har tro på dette.

– Hva har vi fått tilbake? Vi har mange godt betalte jobber i bistandsbransjen. Men det har ikke gitt utvikling, vi har ikke stoppet flyktningstrømmen og vi har ikke fått slutt på terror. Det har ikke bedret vilkårene for det somaliske folket. Hele prosjektet er vanskelig å forsvare.

Elling Tjønneland er forsker ved Chr. Michelsens Institutt. Han er en av forskerne som står bak evalueringsrapporten som NORAD presenterte i fjor. Tjønneland bekrefter at det er ekstremt vanskelig og ressurskrevende å oppnå demokrati og utvikling i Somalia. Han mener at det er mulig å peke på resultater etter innsats over mange år. Men bistandsinnsatsen skaper også nye problemer.

– Dette er en risikosport. Forhåpentligvis er det to skritt fram og ett tilbake. En av svakhetene som vi har påpekt i evalueringsarbeidet, er at for mye styres fra Nairobi og Oslo. Det er for lite folk på bakken i Somalia som sørger for at prosjektene blir gjennomført som planlagt, sier Tjønneland.

Ni av ti støtter norsk bistand

I Norge er vi blant de rikeste i verden. Vi er også helt på toppen når det gjelder å bruke penger på bistand. Og ni av ti nordmenn er positive til norsk bistand til Asia, Afrika og Latin-Amerika, viser en undersøkelse fra tidligere i år.

Undersøkelsen er utført av Statistisk sentralbyrå i samarbeid med NORAD. Blant de unge er oppfatningen at Norge bør øke bistandsbudsjettet. Men flere enn tidligere svarer «vet ikke» på spørsmål om effekten av innsatsen.

Samtidig som Somalia er et av landene som mottar mest penger fra Norge, er det et av de mest korrupte landene i verden. På indeksen til organisasjonen Transparency International er skalaen fra 0 (veldig korrupt) til 100 (helt renhårig). Somalia fikk i fjor 12 poeng. Hvor mye av bistandspengene som forsvinner i korrupsjon har man selvsagt ikke eksakt kunnskap om.

– Tullepoliti

Professor ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Stig Jarle Hansen, er ekspert på Somalia. Han er ofte kilde både i internasjonale og norske medier om utviklinga i landet. Hansen sier at det er vanskelig å uttale seg skråsikkert om det som skjer i Somalia. Men han slår fast at Al Shabaab på ingen måte er bekjempet. Og han bekrefter at effektiv skatteinnkreving sørger for at organisasjonen står sterkere enn noen gang økonomisk,. Den militære posisjonen ser ut til å være uforandret.

Han mener at suksesskriteriet for bistand kan oppsummeres enkelt: Bistand må i første rekke beskytte lokalbefolkningen. Mye av arbeidet i Somalia lever ikke opp til dette idealet. Et eksempel er politiet i landet, som det er brukt enorme summer på å bygge opp. Hansen sier at resultatet er nedslående.

– Det er et tullepoliti. De beskytter ikke borgerne, men er mer opptatt av å forhandle med hjelpeorganisasjoner for å sikre mer økonomisk støtte. Dette fører til at Al Shabaab fyller et tomrom. For Al Shabaab leverer lov og orden. Dermed velger folk å gå til organisasjonen som myndighetene bekjemper når de trenger hjelp. På den måten er det sharia (islamsk lov) som fungerer best i landet pr. i dag, sier Stig Jarle Hansen.

– Korrupsjonen i Somalia merker man ved at det er ekstra avgifter og gebyrer overalt. Al Shabaab er i mange tilfeller mer åpne og forutsigbare enn myndighetene, sier Hansen.

– Hvis du skal transportere varer fra en by til en annen, er det mye enklere å kjøre gjennom Al Shabaab-kontrollerte områder. Du må betale til kun ett sjekkpunkt, og Al Shabaab sørger for relativt god sikkerhet.

Droner fra USAs base

Parallelt med at Norge og det internasjonale samfunnet driver med bistand og demokratibygging i Somalia, er USA med på å bekjempe Al Shabaab.

Jens Mjaugedal er svært kritisk til USAs taktikk.

– USAs rolle er ubehjelpelig. Det er teknisk avansert. Dronene dreper. Og det kan være at de som rammes er folk i Al Shabaab. Men de rammer også sivile, og resultatet er at USA og den vestlige verden får sivilbefolkningen mot seg. Og innsatsen har ikke betydd annet enn å sementere en politisk konflikt. Al Shabaab er ikke mindre viktig i dag enn for 10–15 år siden. Det er betenkelig.

Voksenopplæring av Bondevik

Oslosenteret, som ble etablert av de to tidligere Krf-lederne Kjell Magne Bondevik og Einar Steensnæs, har vært blant bidragsyterne for å lære somaliske politikere om menneskerettigheter og demokratiske prinsipper. I dag er Bondevik arbeidende styreleder ved Oslosenteret.

I 2015 jobbet Oslosenteret med et toårig program for å styrke demokratisk styring. Dette ble betalt av den norske ambassaden i Nairobi. Oslosenteret mottok litt over 13 millioner kroner i støtte for prosjekter i Somalia og Kenya i løpet av de to årene. Programmet fokuserte blant annet på å bygge politisk kompetanse blant parlamentsmedlemmer.

Bondevik er enig i at resultatene i Somalia kan diskuteres.

– Noe har vi fått på plass. Men det fungerer ikke godt nok. Det er gjort en jobb som har lagt grunnlaget for demokratiske institusjoner. Men vi må få det til å virke bedre, sier Bondevik.

Bondevik (statsminister i Norge fra 1997–2000 og 2001-2005) og Kristelig Folkeparti, har vært pådriver for at Norge skal satse på bistand. Han er enig i at man må stille spørsmålet: Hva er veien videre og hva skal være Al Shabaabs rolle i den framtidige løsningen?

Bondevik sier at det er vanskelig å konkludere. Men han mener at man må erkjenne at Al Shabaab er en maktfaktor som internasjonale styrker ikke har klart å knekke. På samme måte som man ikke greide å knekke Taliban i Afghanistan.

– Skulle man begi seg inn i forhandlinger med Al Shabaab, så må jo det være for å komme fram til et stabilt Somalia, som gir sikkerhet for folket. Og organisasjonen må være med på en gradvis oppbygging av demokrati, menneskerettigheter, utdanning og helse, sier Bondevik.

Oslosenterets ambisjon i Somalia var å etablere multietniske partier, altså partier med representanter fra ulike etniske grupper og klaner. Men konklusjonen ble at dette ikke lot seg gjøre.

– Naiv innsats

Stig Jarle Hansen mener at Norges innsats for å bygge institusjoner i Somalia har vært naiv. Ofte har man satset på institusjoner som ligner på de norske, men man kan ikke skape et nytt Norge i Somalia. Han mener at utgangspunktet må være å bygge et styresett rundt lokale demokratiske tradisjoner og strukturene som landet har vært styrt ut fra.

– Det er selvfølgelig ikke mulig å fjerne en tusenårig tradisjon, fordi Norge har en modell som vi mener er bedre. Det er jo bare tull! Vi ser at den selvstendige regionen i nord, Somaliland, har vært styrt på en god måte de siste 30 årene. Det er selvsagt utfordringer knyttet til partier og klanlojalitet også i Somaliland. Men de har vist at valg blir gjennomført og statsminister og regjering blir byttet ut, sier Hansen.

Norsksomalieren Hassan Khaire var statsminister i Somalia fra 2017 til 2020. Han har vært sentral i arbeidet med å få på plass ei velfungerende regjering i landet. Han har også ledet Flyktninghjelpens arbeid i Somalia og vært regionaldirektør for organisasjonens innsats på Afrikas horn. Når NRK spør om Khaire vil kommentere Norges innsats for å skape demokrati og utvikling i landet, er svaret nei.

Slik svarer regjeringen:

Hvordan vurderer regjeringen – som har ansvaret for den norske innsatsen i Somalia – muligheten for å lykkes?

Statssekretær i Utenriksdepartementet, Henrik Thune (Ap), sier at Somalia har opplevd en viss framgang etter valget i 2017, særlig på det økonomiske området.

– Situasjonen i Somalia er imidlertid fortsatt svært utfordrende, slår han fast.

– Samtidig vil det fortsatt være behov for en internasjonal sikkerhetsoperasjon i Somalia. Vedvarende spenninger og til tider væpnede konflikter, sammen med vekselvis tørke og flom, skaper store humanitære utfordringer. Hovedutfordringen til somaliske myndigheter er å gjennomføre en grunnlovsreform som gir tydelig ansvarsdeling mellom sentrale myndigheter og delstatsregjeringer, sier Thune.

– Vil det bli vurdert å innlede dialog med Al Shabaab?

– Vi hverken bekrefter eller avkrefter eventuelle norske engasjement i dialoginitiativ eller fredsprosesser, svarer Henrik Thune.

Statssekretær Bjørg Sandkjær (Sp) svarer slik på spørsmål om strategien vil bli endret for å lykkes bedre i Somalia.

– Norge lanserte sin nye partnerlandstrategi for Somalia tidligere i år, og vi har nylig åpnet et representasjonskontor i Mogadishu. Somalia står på dagsordenen til FNs sikkerhetsråd, og vi vil arbeide for stabilitet, sikkerhet, utvikling, kvinners deltakelse i fredsprosesser og sammenhengen mellom klima og sikkerhet i rådet, sier Sandkjær.

– Hvordan kommenterer dere hovedkonklusjonene i rapporten om Norges innsats i Somalia som kom for ett år siden?

– Evalueringen av Norges engasjement i Somalia i perioden 2012–2018 bekreftet at det er gode resultater i enkeltprosjekter. Fra norsk side arbeider vi nå mer systematisk med å se ulike tiltak i sammenheng med hverandre og stimulere til økt samarbeid mellom ulike bistandsaktører i Somalia. Nettopp derfor lanserte vi tidligere i år en strategi som dekker hele bredden i Norges engasjement i Somalia, sier Sandkjær.

– Er det anslått hvor stor andel av bistanden i Somalia som går tapt i korrupsjon?

– Korrupsjon er et utbredt problem i flere land Norge samarbeider med. Norge praktiserer nulltoleranse for korrupsjon og mislighold og vi tar en rekke grep for å hindre at norske bistandsmidler går tapt til korrupsjon. Norsk bistand kanaliseres derfor primært gjennom multilaterale organisasjoner som FN og Verdensbanken, og sivile hjelpeorganisasjoner.

– Jens Mjaugedal påstår at bistand ikke virker, slik det blir løst i dag. Han sier at enkelttiltak kan være greie nok. Men det får ikke noen langvarig effekt når det ikke er politisk stabilitet og sikkerhet i landet?

– Somalia står overfor mange utfordringer, og bistand alene er ikke svaret på noen av dem. Men bistand kan støtte opp om en positiv sosial, økonomisk og politisk utvikling i landet, hvis det finnes politisk vilje på somalisk side til å gripe disse mulighetene, avslutter Bjørg Sandkjær.

En del av norsk identitet

Det er siste tur på hytta før vinteren for Jens Mjaugedal. Hardangervidda er brutal når vinteren setter inn for alvor. Men før han dekker til vinduer og tar opp båten, skal han prøve fiskelykken noen dager til.

Vi sitter ute i høstsola, og snakker om at det er et stort paradoks at rapportene om norsk bistand slår fast at det er mye som ikke fungerer. Men likevel bare fortsetter det, uten at det blir tatt tydelige grep.

Jens Mjaugedal sier at han ikke har tro på at kritikken han kommer med vil føre til noen endringer. Det er tunge strukturer og en hel industri som ikke er lett å endre, mener han, og legger til at de gode intensjonene om å skape fred og å styrke menneskerettighetene er blitt en del av norsk identitet.

– Vi liker å høre historier om at Norge har ei rolle på verdensscenen, og at vi – til tross for at vi er et lite land – har evne og mulighet til å utgjøre en forskjell.

Så legger han til at også han er for bistand, hvis det virker. Men det er vanskelig å forsvare innsatsen og pengebruken når resultatene uteblir – eller i verste fall, gjør situasjonen dårligere for sivilbefolkningen i landet som mottar støtte.