Helt ubemerket i den norske offentligheten vedtok FNs sikkerhetsråd nylig å gi opprette en såkalt intervensjonsbrigade i Kongo: Mandatet er kontroversielt – FN skal «bruke alle nødvendige midler» for å «nøytralisere» og «avvæpne» væpnede grupper i Øst-Kongo.
Dette representerer et vannskille i FNs fredsbevarende operasjoner. Vi kunne ikke være lenger unna klassiske, upartiske fredsbevarende operasjoner enn dette. Det nye mandatet har faktisk mer til felles med USAs «War on Terror» i Afghanistan, Pakistan, Jemen, med flere, enn det har med andre FN-operasjoner.
FØLG DEBATTEN: Ytring på Facebook
Bort fra tradisjonell fredsbevaring
FN har i og for seg lenge beveget seg bort fra tradisjonell fredsbevaring hvor man sto imellom to stridende parter til det som har blitt kalt «robust» fredsbevaring. Etter kraftig kritikk, fordi de feilet i blant annet Bosnia og Rwanda i 1994, ble det bestemt at FN-styrker må kunne både beskytte seg selv og sivilbefolkningen.
Slik sett har man hatt to utviklinger: På den ene siden har FN blitt «skarpere» og mer robust, og dermed oftere involvert i kamphandlinger mot ulike grupper av kriminelle og opprørere. Samtidig har mandatet ekspandert i retning av beskyttelse av sivile, avvæpning av geriljagrupper, sikkerhetssektorreform, fredsbygging, demokratisering og godt styresett.
Den siste utviklingen er allikevel noe nytt og peker i en annen retning. Den nye styrken i Kongo er øremerket for bekjempelse av alle opprørsgrupper som utgjør en trussel mot sivile, inkludert bl.a. M-23 (nå M-24), hutumilitsen FDLR og Herrens motstandshær (LRA). Mandatet gir FN anledning til å utføre «målrettede offensive operasjoner» enten sammen med kongolesiske styrker eller på egen hånd. Gruppene skal forhindres fra å ekspandere, og de skal nøytraliseres og avvæpnes.
Den nødvendige risikoen
Til sammenligning er målet til USAs antiterrorkrigføring som kjent ofte oppsummert som «disrupt, dismantle and defeat» Al Qaida og Taliban. Om vi forestilte oss at Taliban og Al Qaida opererte i Øst-Kongo ville ikke mandatene eller utfordringene skille seg mye fra hverandre.
Spørsmålet er om FN er villig til å ta den nødvendige sikkerhetsrisikoen som må til for å gjøre slike operasjoner. FN-styrker er heller ikke like velutstyrt (etterretning, helikopter, kjøretøyer og så videre) som USA og vestlige styrker er. Videre vet vi fra Afghanistan og mange andre steder at opprørsbekjempelse er vanskelig. Det tar tid og noen, gjerne sivile, blir skadelidende på kort sikt. Hva skjer dersom vi får sivile tap og flyktningstrømmer som resultat av FNs operasjoner?
Videre er det ikke alltid man klarer å «vinne», for motstanderen kan oppløses for en periode, blande seg med sivilbefolkningen eller trekke over grensen til naboland. Man blir fort stående fast i årevis. Og skulle man klare å svekke motstanderen så mye at de ikke lenger utgjør noen trussel, så må en troverdig og legitim sikkerhetsstyrke fylle vakuumet. Det tar også tid å få på plass.
Har FN nok is i magen til å tåle slike utfordringer?
Vil se flere angrep på FN
Alt dette kan også ha store konsekvenser for hvordan FN blir oppfattet i disse landene, og vil i større grad kunne gjøre FN selv til et mål for opprørsgrupper. Vi kan regne med å se flere direkte angrep på både militære og sivile FN-ansatte i land hvor operasjonene utstyres med offensive mandater. Det er lett å se for seg at også norske soldater og sivile kan bli drept i slike angrep.
I Mali beveger FN seg i samme retning. Den nylig vedtatte FN-operasjonen skal proaktivt stabilisere bysentre og støtte den nasjonale hæren i å (gjen-) opprette kontroll i resten av territoriet. FN skal også støttes av de franske styrkene som allerede har intervenert.
FØLG DEBATTEN: @NRKYtring på Twitter
I Norge har det ikke vært noe ordskifte rundt denne dreiningen mot mer offensive mandater, til tross for at det nå signaliseres at Norge vurderer å sende soldater til nettopp Mali. Russland har uttrykt sterk bekymring over at maktbruk er i ferd med å bli regelen snarere enn unntaket i FNs fredsoperasjoner – og sier at dette vil kunne ha uforutsette konsekvenser.
Skal bevare, ikke opprette
Det kan være både bra og riktig å gi militære styrker et tydelig sikkerhetsmandat. Tiden med tannløse FN-styrker må vi ikke tilbake til. Men FN er først og fremst et verktøy for å bevare freden, ikke opprette den. Andre regionale organisasjoner med FN-mandat, slik som den Afrikanske Union eller NATO, er ofte bedre rustet til å utføre offensive operasjoner. Nå risikerer man å ofre den legitimiteten FNs fredsbevarende operasjoner har opparbeidet gjennom mange år med fredsbevarende innsats. Det er tvilsomt om FN er politisk, operasjonelt eller teknisk sett klar for å drive rene offensive operasjoner.
Samtidig betyr det at vi i Norge må begynne å diskutere hvilke FN-operasjoner vi skal støtte. Hittil har vår utenrikspolitikk i stor grad handlet om å styrke FN, mens det vært av underordnet betydning hvor og hva vi bidrar med. Om utviklingen i retning av offensive militære operasjoner fortsetter må også våre bidrag til FN-operasjoner diskuteres i lys av mandatet, den politiske situasjonen i landet man skal sende soldater til, samt Norges sikkerhetspolitiske interesser.
