Utdrag fra foredraget:

Hvis vi ser bort fra regjeringen og departementene, er det neppe noen forvaltningsorganer som har større betydning for et lands økonomiske politikk enn sentralbanken. Sentralbanken utøver pengepolitikken, først og fremst gjennom å bestemme rentenivået, og videre har sent-ralbanken vesentlig innflytelse på hvilke mål som skal fastlegges for pengepolitikken, og hvordan disse målene skal forstås.

En klassisk problemstilling både innenfor praktisk politikk og økonomisk teori er derfor hvilken institusjonell stilling sentralbanken skal ha i et lands styringssystem: Bør den kunne utøve sin virksomhet uavhengig av de politiske myndigheter, eller bør banken være underlagt regjeringen og finansdepartementet gjennom løpende politisk styring?

Denne problemstillingen har i ulike utforminger vært gjenstand for debatt så lenge det har eksistert sentralbanker. Men debatten har vært særlig omfattende de siste 20 årene, og internasjonalt har vi sett en bølge av gjennomgripende reformer i sentralbanklovgivningen. Hvilke økonomiske forhold er det som spiller inn og avgjør forholdet mellom sentralbanken og de politiske myndigheter, og hvilke hensyn skal og bør det legges vekt på i en normativ diskusjon om sentralbankens stilling? Dette er temaet for mitt foredrag.

Historien har atskillig å lære oss om forholdet mellom sentralbank og politiske myndigheter. La meg derfor først gi en skisse av utviklingen de siste 300 årene.

Statlige pengevesener har eksistert siden antikken. Med «statlige pengevesener» forstår vi i vår sammenheng pengesystemer der statsmakten har monopol på å utstede tvungne beta-lingsmidler, dvs. at det i lov er bestemt at enkelte betalingsmidler skal være frigjørende for borgernes betalingsforpliktelser, og videre at staten har enerett til å utstede disse betalings-midlene. Sentralbanker er derimot av atskillig nyere dato.

Først for ca. 200 år siden ble det etablert banker som det er rimelig å kalle «sentralbanker», slik vi oppfatter begrepet i dag. Men fra slutten av 1600-taller ble det i noen land opprettet såkalte nasjonalbanker, som hadde enkelte oppgaver som senere ble tillagt sentralbankene. Med en viss romslighet kan vi derfor trekke linjene omtrent 300 år tilbake i tid.

Dannelsen av sentralbanker hadde sin bakgrunn i fremveksten av sedler som betalingsmiddel. Mynter utstedt av Kongen har helt siden antikken vært tvungne betalingsmidler. Men fra slut-ten av 1500-tallet begynte det å bli vanlig å bruke kredittbevis for plassering av sølv og gull hos enkelte kjøpmenn som betalingsmiddel i større kommersielle transaksjoner. Grovt sagt utviklet kredittbevis seg etter hvert til å bli regulære sedler, mens seddelutstedelse ble bankvirksomhet.

Bruken av sedler økte i takt med industrialiseringen, og samtidig ble behovet for kreditt stør-re. Utviklingen medførte at det fra slutten av 1600-tallet i noen land ble opprettet store, nasjo-nale banker som skulle ha som en særlig oppgave å gi kreditt til Kongen, men også til nær-ingslivet. Bank of England og Sveriges Riksbank er to eksempler. Disse nasjonalbankene var forløperne til dagens sentralbanker.

Nasjonalbankene på 1700-tallet bestemte ikke den samlede mengden av sedler eller mynter, og det blir misvisende å si at de utøvet pengepolitikk. På denne tiden hadde de heller ikke monopol på seddelutstedelse. En kjerneoppgave for dem var å gi kreditt til stat og næringsliv, og i førstnevnte forbindelse kreditt på gunstige vilkår.

Nasjonalbankene var også avhengig av med jevne mellomrom å få tillatelse fra Kongen til å drive sin virksomhet. I denne premature fasen av sentralbankenes utvikling kan vi derfor si at banken slett ikke var uavhengig av de politiske myndigheter: Tvert i mot var virksomheten et godt stykke på vei underlagt løpende styring fra konge og regjering. Noe annet ville da også ha vært rart, siden dette i de fleste land var i eneveldets tid.

Fra begynnelsen av 1800-tallet ble seddelutstedelsen i de fleste land underlagt rettslig monopol. Eneretten til å utstede sedler ble lagt til nasjonalbankene der det fantes slike, eller det ble opprettet seddelbanker som fikk denne eneretten. Norges Bank ble f.eks. opprettet i 1816. Samtidig fikk sedlene status som tvungne betalingsmidler på linje med mynter utstedt av Kongen. Det er først med dannelsen av disse seddelbankene vi kan tale om sentralbanker i egentlig forstand. Den opprinnelige betegnelsen var da også «seddelbank».

Når sedler ble tillagt virkning som tvungne betalingsmidler, og seddelutstedelsen monopolisert, ble behovet for en enhetlig pengepolitikk aksentuert. Gjennom 1700-tallet var det flere tilfeller av overutstedelse av sedler, dvs. at sedlene ikke hadde dekning i den angitte mengde sølv eller gull. For å forhindre overutstedelse ble det i lovs form fastsatt dekningsregler som skulle binde seddelutstedelsen til et fast forhold til seddelbankens metallreserver.

Dette var i startfasen av det moderne demokratiet, og de lovgivende forsamlinger hadde liten tillit til Kongens forvaltning av pengemonopolet. Gjennom 1700-tallet hadde det i flere land gjentatte ganger funnet sted statlig misbruk både av seddelutstedelse og lånopptak i nasjonalbanken. Seddelbanken ble derfor lagt direkte under nasjonalforsamlingens kontroll, og ble ikke del av det alminnelige forvaltningsapparatet.

Sentralbanken var altså i utgangspunktet uavhengig av konge og regjering. Videre ble banken organisert som aksjeselskap med et betydelig innslag av private aksjonærer. Sentralbanken var dermed også i formelt henseende uavhengig av regjeringsapparatet. Den klassiske seddel-bank drev alminnelig bankvirksomhet. Den var organsiert som et delvis privateid aksjesel-skap, og den hadde monpol på å utstede pengesedler. De lovfastsatte dekningsreglene skulle forhindre overutstedelse og inflasjon, og i utøvelsen av seddelutstedelsen var seddelbanken uavhengig av de politiske myndigheter. Administrativt var banken underlagt nasjonalforsam-lingen, ikke konge og regjering.

Denne form for uavhengighet holdt seg lenge. Sentralbanken var uavhengig så lenge den na-sjonale pengeenheten var knyttet til sølv eller gull, og seddeldekningsreglene fungerte. Det metallistiske pengesystemet brøt sammen etter den første verdenskrig, og seddeldekningsreg-lene ble satt ut av kraft. Pengepolitikken gjennomgikk store endringer i mellomkrigstiden, fra en målsetning om å vende tilbake til gullstandarden på 1920-tallet, til et system med fritt fly-tende valutakurser på 1930-tallet.

Hør hele foredraget torsdag 5. juni kl. 13.03 og 21.30, eller lørdag 7. juni kl. 7.03 i P2!

Helge Syrstad

f.1970, er dr. juris og advokatfullmektig i advokatfirmaet BA-HR. Han er spesialist i bank- og pengerett, finansrett, samt stats- og forvaltningsrett. Han har vært ansatt i Norges Bank, og arbeidet som universitetsstipendiat 1997-2002. Utgitt bl.a. "Sentralbankkreditt til bankene og politisk styring" (1995), "Norges Banks adgang til å gi kreditt til andre enn banker" (Penger og Kreditt, 1995), "Mål og virkemidler i pengepolitikken" (Lov og Rett 1998), "Sentralbankens uavhengighet" (doktorgradsavhandling, 2003).

Lyd og video