Hopp til innhold

Parlamentarisme på norsk

Læren om parlamentarismen er en grunnstein i det norske politiske systemet. Regjeringen går av dersom den ikke lenger har tillit fra et flertall i Stortinget.

Stortingsdebatt i forbindelse med Kings Bay-ulykka. John Lyng (H) dannet ny borgerlig regjering, mens Einar Gerhardsen (med ryggen til) måtte gå pga mistillit.
Foto: Per Svensson, Scanpix

BAKGRUNN: Regjeringens tillit blir først og fremst utfordret på tre måter: Gjennom mistillitsforslag, kabinettspørsmål og valg.

Den norske varianten av parlamentarismen blir ofte betegnet som en negativ parlamentarisme.

Det betyr at regjeringen ikke positivt søker tillit i Stortinget ved å få flertall for en tillitserklæring når den tiltrer, men regjeringen sitter til den ikke lenger har tillit.

Opposisjonens muligheter

I forholdet mellom Stortinget og regjeringen blir den parlamentariske situasjonen enten ved at ett eller flere partier i Stortinget fremmer et mistillitsforslag overfor regjeringen eller ved at regjeringen stiller kabinettspørsmål i Stortinget.

Dersom et mistillitsforslag får flertall i Stortinget må regjeringen gå av. Det samme skjer dersom det ikke blir flertall for et forslag der statsministeren har stilt kabinettspørsmål.

Willoch-regjeringen faller i 1986

Regjeringen Willoch gikk av i 1986 etter at statsministeren stilte kabinettspørsmål på forslaget om økte bensinpriser.

Foto: Sigurdsøn, Bjørn / Scanpix

Det kan være flere grunner til at en regjering stiller kabinettspørsmål.

Det kan skje fordi regjeringen ønsker å presse gjennom en omstridt og vanskelig sak som blir oppfattet som viktig.

Et kabinettspørsmål kan også være en måte å "sette på plass" opposisjonen i Stortinget i en situasjon der regjeringen har tapt flere saker.

Det kan også være at regjeringen velger å stille kabinettspørsmål på en bestemt sak fordi det er en god sak å gå av på. Det var tilfellet da regjeringen Bondevik gikk av i 2000.

Negativt flertall

En særnorsk variant er mistillitsforslag som får negativt flertall.

Den situasjonen oppstår dersom det blir fremmet to eller flere mistillitsforslag mot en regjering. Ingen av forslagene får flertall enkeltvis, men i sum får forslagene flertall. Da er det opp til regjeringen å avgjøre om dette samlet sett er uttrykk for en mistillit overfor regjeringen.

Regjeringen Mowinckel gikk av under finansdebatten i 1926 på negativt flertall.

Regjeringen Løvland gikk også av i 1908 på negativt flertall i forbindelse med trontaledebatten.

Det er påfallende at "kriser i Stortinget" har ført til så få regjeringsskifter i norsk etterkrigshistorie. Bare èn norsk regjering har gått av etter 1945 på grunn av et mistillitsforslag. Det var regjeringen Gerhardsen som måtte gå av i 1963 etter Kings Bay ulykken på Svalbard.

Bare to ganger har kabinettspørsmål ført til regjeringsskifte etter 1945.

Statsminister Kåre Willoch stilte kabinettspørsmål på forslaget om å øke bensinprisen og gikk av i 1986. Statsminister Kjell Magne Bondevik stilte kabinettspørsmål på nei til bygging av gasskraftverk og gikk av i 2000.

Valg fører ofte til regjeringsskifte

Den hyppigste årsaken til regjeringsskifte i Norge etter 1945 har vært stortingsvalget.

Åtte ganger har valgresultatet ført til at regjeringen har gått av. Fra og med det borgerlige mobiliseringsvalget i 1965 til og med 1997 førte annethvert stortingsvalg til regjeringsskifte. Fra og med 1997 har samtlige stortingsvalg ført til regjeringsskifte. Det er et signal om at belastningen med å sitte med regjeringsmakt har økt.

Den nest vanligste årsaken har vært parti-interne regjeringsskifter.

Parti-interne regjeringsskifter har skjedd fem ganger, og alle fem gangene har det vært interne endringer i Arbeiderpartiet: I 1951, 1954, 1976, 1981 og 1996. I mellomkrigstiden skjedde det langt oftere at regjeringen gikk av fordi den ikke lenger hadde tillit i Stortinget. Hele sju av regjeringsskiftene i mellomkrigstiden skyldtes kabinettspørsmål.

En variant av regjeringsskifter som skyldes sviktende tillit i Stortinget, er regjeringer som går i oppløsning som følge av intern strid.

Det har skjedd to ganger etter 1945. Begge gangene er det Norges forhold til Europa som har vært årsaken.

Statsminister Per Borten forlater stortinget etter å ha orientert Senterpartiets stortingsgruppe om den såkalte lekkasjesaken. Borten hadde vist et fortrolig EF-dokument til lederen i Folkebevegelsen mot EEC, og det hele endte med at regjeringa Borten måtte gå av.

Statsminister Per Borten i hardt vær etter lekkasjesaken. Men regjeringen var allerede i oppløsning på grunn av langvarig interne strid.

Foto: NTB, Scanpix

Regjeringen Borten gikk av i 1971 som følge av intern misnøye i regjeringen med statsministerens håndtering av EF-saken. Dette toppet seg da statsminister Borten viste fortrolig informasjon til lederen i Folkebevegelsen mot norsk medlemskap i EEC.

Regjeringen Syse gikk av i 1990 etter at Senterpartiet hadde avvist å endre den norske konsesjonslovgivningen i forbindelse med EØS-forhandlingene.

Kabinettspørsmål utenfor Stortinget

I to tilfeller har regjeringen gått av fordi statsministeren har stilt kabinettspørsmål utenfor Stortinget gjennom en indirekte henvendelse til folket.

Under et faglig-politisk møte i Gjøvik i 1972 gjorde Trygve Bratteli det klart at hans regjering ville gå av dersom det ikke ble flertall for norske medlemsskap i EF under folkeavstemningen samme år. Det ble et nei-flertall.

Thorbjørn Jagland og Kjell Magne Bondevik da Bondevik overtar statsministerkontoret i 1997

Thorbjørn Jagland gikk av etter valget i 1997 etter at Arbeiderpartiet ikke fikk 36,9 prosent. Det banet veg for Kjell Magne Bondeviks første regjering.

Foto: Falch, Knut / Scanpix

Før stortingsvalget i 1997 stilte Thorbjørn Jagland krav om at Arbeiderpartiet måtte ha minst samme valgresultat som sist dersom hans regjering skulle fortsette. Dette kom opp første gang under en pressekonferanse, og ble senere til et krav om 36,9 prosent. Jagland gikk av da Arbeiderpartiet fikk 35,1 prosent.

Også Christian Michelsen stilte et slikt kabinettspørsmål til folket før folkeavstemningen om hvilken statsform Norge skulle ha etter unionsoppløsningen i 1905. Men utfallet ble monarki og dermed fikk Michelsen det som han ville.

Flertall eller mindretall?

Det er vanlig å skille mellom flertallsparlamentarisme og mindretallsparlamentarisme.

Flertallsparlamentarisme innebærer at regjeringen har flertall i Stortinget. Mindretallsparlamentarisme innebærer at regjeringen er avhengig av støtte fra ett eller flere partier for å få flertall i Stortinget.

Fordelen med flertallsparlamentarismen er at den tydeliggjør det politiske ansvaret. Det gjør det igjen lettere for velgerne å straffe og belønne de partiene som sitter med regjeringsansvar. Fordelen med mindretallsparlamentarismen er at den involverer flere partier og gir dermed beslutningene et bredere grunnlag.

Flertallsparlamentarismen gir regjeringen mer makt i forhold til Stortinget. Motsatt gir mindretallsparlamentarismen Stortinget mer makt i forhold til regjeringen.

Norge har hatt flertallsregjeringer i tilsammen 28 år etter 1945: 1945-61, 1965-71, 1983-85 og 2005-09. Det betyr at mindretallsparlamentarismen har dominert norsk politikk i lange perioder etter 1971.

I Rasch, Bjørn Erik: Kampen om regjeringsmakten. Norsk parlamentarisme i et europeisk perspektiv (2004) blir det pekt på at flertallsregjeringer i Norge i stor grad har vært såkalt minste vinnende regjeringer. Dette er regjeringer som ikke har overflødige medlemmer, dvs. partier som kan utelukkes fra regjeringen uten at den taper flertallet.

Arbeiderpartiets langvarige flertallstyre fra 1945 til 1961 og kritikken mot mindretallsparlamentarismen i siste del av 1990-årene utgjør de to ytterpunktene i parlamentarismens historie i Norge etter krigen.

Flertallsparlamentarismens krise

Arbeiderpartiets flertallsstyre nådde et kritisk punkt med Gerhardsen-regjeringens avgang i 1963 etter Kings Bay ulykken på Svalbard og regjeringsskiftet to år senere.

Flertallsparlamentarismen i sin ytterliggående form blir uttrykt gjennom den hønsvaldske parlamentarisme, etter en uttalelse fra Arbeiderpartiets parlamentariske leder Nils Hønsvald i Stortinget i 1959, som innebærer at regjeringens skjebne blir avgjort av partiet:

«Det vil neppe noen gang hende at noen representant for Arbeiderpartiet stemmer for et borgerlig mistillitsforslag rettet mot sitt eget partis regjering. Hvis Arbeiderpartiet av en eller annen grunn ønsker regjeringsskifte eller endring i Regjeringens sammensetning, fremmes dette ønske på annen måte enn ved åpent mistillitsvotum i Stortinget.»

Nils Hønsvald

Nils Hønsvald var parlamentarisk leder for Arbeiderpartiet. Han formulerte Arbeiderpartiets versjon av parlamentarismen.

Foto: Hordnes, Arild / SCANPIX

Denne styringsformen ble satt ytterligere på spissen av historikeren Jens Arup Seip i essayet "Fra embedsmannsstat til ettpartistat" (1963). Seip omtaler styringsformen under "ettpartistaten" som en cæsarisk maktmodell der det ikke er noe spillerom for opposisjon, og der makten blir samlet i hendene på moen få. Opposisjonen er redusert til statister.

Seips fremstilling av Arbeiderpartiets storhetstid har møtt kraftig motbør av konservative forfattere som historikeren Francis Sejersted og tidligere statsminister Kåre Willoch. De mener Seip overser at Gerhardsen ga en rekke konsesjoner til opposisjonen, og at opposisjonen på denne måten skaffet seg innflytelse. Striden om pris- og rasjonaliseringslovene og om beredskapslovene, der kritikken mot de opprinnelige forslagene fikk innvirkning på det endelige utfallet, blir brukt som eksempler på dette.

Mindretallsparlamentarismens krise

I det motsatte ytterpunktet har slutten av 1990-årene blitt omtalt som mindreparlamentarismens krise.

De siste årene med regjeringen Brundtland, Thorbjørn Jaglands regjeringstid og avgang, og dannelsen av Kjell Magne Bondeviks sentrumsregjering med et svakt grunnlag i Stortinget førte til en omfattende og prinsippiell debatt.

Påstanden var at mindretallsregjeringer mangler styringsdyktighet fordi regjeringen hele tiden må inngå skiftende kompromisser i Stortinget.

I artikkelen Parlamentarismens suspensjon og embedsmannsstatens gjenkomst, Nytt Norsk Tidsskrift (1997) hevder Francis Sejersted at mindretallsparlamentarismen under Gro Haralem Brundtland innebar en form for avpolitisering der regjeringen administrerte politikk, og der opposisjonen la vekt på å kontrollere og overstyre regjeringen uten å stable på beina en alternativ regjering:

" Det den nye styreformen minner mest om er den gamle embedsmannsstaten".

Flere ganger er det blitt foreslått å innføre oppløsningsrett for regjeringen og muligheten for å skrive ut nyvalg, men dette forslaget har aldri nådd frem.

Den rød-grønne alliansen mellom Arbeiderpartiet, SV og Senterpartiet ble inngått for å få til en flertallsregjering og dermed unngå mindretallsparlamentarismens problemer. Den rød-grønne regjeringen Stoltenberg er først og fremst en flertallsregjering. Men pendelen har svingt tilbake. Flertallsparlamentarismen under regjeringen Stoltenberg har jevnlig fått kritikk for å ha oversett Stortinget og dermed svekket Stortingets stilling.

Ettparti eller flerparti?

Det er også vanlig å skille mellom ettpartiregjeringer og flerpartiregjeringer.

I Norge har Arbeiderpartiet dannet de fleste ettpartiregjeringer etter 1945. I 1981 dannet Kåre Willoch den eneste borgelige ettpartiregjeringen etter 1945. Dette var en ren Høyre-regjering som satt i ett år og åtte måneder.

Kåre Willoch og Mona Røkke under valgnatten 1981

Kåre Willoch dannet i 1981 den eneste borgerlige ettpartiregjeringen i Norge etter 1945

Foto: Scanpix

Motsatt har Arbeiderparti bare en gang vært med i en flerpartiregjering etter 1945. Dette var Stoltenbergs rød-grønne regjering som ble dannet i 2005.

De fleste flerpartiregjeringer i Norge etter 1945 har vært koalisjoner bestående av tre partier. Ved to anledninger er det blitt dannet regjeringskoalisjoner der fire partier har vært med: Regjeringen Lyng i 1963 og regjeringen Borten 1965-71.

Topartiregjeringer har vært et sjeldent syn i norsk politisk historie.

De klareste unntakene er regjeringen Konow 1910-12 og regjeringen Bratlie 1912-13 som begge var koalisjoner bestående av Høyre og Frisinnede Venstre. Også senere ble det dannet regjering der politikere både fra Høyre og Frisinnede Venstre var med, men i 1920-årene ble forskjellen mellom Høyre og Frisinnede Venstre mer eller mindre utvannet.

Etter 1945 har det ikke vært dannet topartiregjeringer i Norge.